记者：为配合新环保法实施，环保部就按日连续处罚，查封、扣押，限制生产、停产整治，以及企业事业单位环境信息公开制定了4个配套办法。您如何评价这四个办法?
环境保护部环境监察局副局长汪冬青
汪冬青:作为一部法律，环保法不可能把每条都规定得很细，几乎所有条款都需要细则来支撑。通俗地讲，就是需要搭梯子。这些梯子包括两个层面：一是中央国家部委制定指导意见、实施办法、实施细则等;二是地方要尽快制定或完善配套法规。
四个配套办法的出台，说明第一个梯子基本搭起来了，尽管还有些欠缺。真要把环保法的精神落到实处，另外一个梯子必须赶快搭，否则，环保法还是空中楼阁。
目前，在省一级和几个有立法权的城市里，有哪些已经在做这项工作?据我了解，为数不多，少之又少。地方对新环保法的配套立法工作，无论是全国人大，国务院相关部门，还是地方人大和政府部门，都还没有引起足够重视。我认为，积极推动地方配套立法工作，是当务之急，环保法的很多条款需要这架梯子的连接，才能真正落地。
记者：您提及四个配套办法还有欠缺，能具体谈谈么?
汪冬青:以按日连续处罚为例。目前的配套办法对违法行为种类、处罚程序、计罚方式等都做了明确规定，很不错。但是，缺一点，即计罚标准。
按日连续计罚应体现两个原则，一是高于污染治理成本，二是考虑环境损害。这两个标准也是新环保法的主要精神，要在执法中得到体现，必须有明确的指导意见。我主张，处罚标准应借鉴排污收费的标准，按照违法排污的污染当量来计算。目前，我国排污收费的标准是：1个水污染当量，即1千克化学需氧量，定价为1.4元;1个大气污染当量，即1千克二氧化硫，定价为1.2元。实际上，这仅仅是20世纪90年代中期对环境实施等量补偿的水平而已。有研究测算显示，如果不考虑其他因素，只考虑物价水平，现在的收费标准应是，每个污染当量定价不低于2.5元。我认为，将这个标准作为按日计罚的处罚标准，是比较合适的，这也才能让处罚的依据更科学，而非是某些抽象的定额罚款。
再比如对企事业单位环境信息公开的有关规定。信息公开主要涉及三方面：有没有公开?是否按规定公开?公开的信息是否准确?这项制度非常重要，作用不可小觑。如果能落实到位，一是可以增强企业的守法意识，二是便于全社会监督，三是可以为我国环境管理的理念从以违法为基础向以守法为基础的转变奠定基础。
以守法为基础的环境执法理念，就是要充分体现企业作为守法主体的责任。长期以来，企业出现环保问题，大家往往忽视作为主体的企业，而是指责政府和环保部门监管不力，把政府和环保部门推向无限责任的境地。实际上，国际通行的管理理念是，企业守法，政府查处违法。如果能实现企业环境信息公开，一方面，政府及环保主管部门可以更好地行使监管职能，另一方面，可以充分发挥社会各界的监督作用。这样一来，政府和环保部门就有望由被动执法转为主动执法，充分体现企业在污染治理尤其是点源污染治理上的主体责任。
目前看来，我个人感觉，这个配套办法从立意上可能还没有达到这个高度，缺乏行之有效的操作性内容。哪些企业要公开?公开哪些信息?在哪公布?多长时间更新?都需要一系列的操作规程。相应地，没公开，公开不全，不更新，公开失实，都应该有相应的处罚办法。
记者：这些欠缺可能跟配套办法的阶位有关系，部门规章可能不适合。
汪冬青:对，作为部门规章，配套办法不能设定行政许可，也不能自行设定处罚。从这个意义上说，四个配套办法已经考虑非常周全，尽可能地规范了一些行为准则，具有很强的指导意义。但是，配套办法的法律效力可能还不强。也正因此，地方的配套立法才更具有迫切性和必要性。
事实上，新环保法的第五十九条关于按日连续处罚的规定，明确指出，地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加按日连续处罚的违法行为的种类。这是非常明确的法律授权。
另外，我感觉，除了这四个办法已经专门规定的几项制度或手段外，其实新环保法中还有一些重要的制度，需要特别强调。
记者：您具体指的是什么制度呢?
汪冬青:我最想强调的还是排污许可证制度。这虽然是个老掉牙的话题，但确实非常重要。我认为，许可证制度可以涵盖现在80%以上的管理措施。我多次提出，对超标和超证等违法排污行为进行执法，在某种意义上，超标都可以不要，超证就够了，“证”是核心。
我国的排污许可证制度搞了很多年，从上世纪80年代就引进了，90年代时，似乎萌发了勃勃生机。到现在，说轻一点，是弱化了，说重一点，是忘记了、丢弃了。
有些地方一直在自行摸索，但国家层面的排污许可证立法工作，始终没有取得实质性进展，只是出台了指导性文件。全国有不到1/3的省和城市制定了地方性规章，但从全国来看，还是没有行之有效的办法。
不管是系统研究还是行政决策，进展都比较慢，当然，这种影响也是双向的。行政推动不力，导致理论研究散乱无序，很多研究成果束之高阁;反过来，系统理论研究成果没有集成，很难给行政决策提供有力支撑，也对行政决策产生了制约。
记者：推动的不顺畅，是不是由于人们对排污许可证制度还有认识误区?
汪冬青:长期以来，我们对排污许可证制度的认识存在两大误区。
第一个误区，认识单一化，将其简单地等同于污染物排放量的许可。一段时间以来，人们一直将焦点集中在排污许可到底是总量许可还是容量许可，却忽略了其中所应该涵盖的环境管理方面的内容。排污许可证绝对不是一张纸，可能是一本书，甚至厚厚的几本书，涉及企业过去、现在和将来，甚至某些规划。在大多数国家，工业企业的环境管理制度只有一项，就是排污许可，连环评制度都没有。目前，很多人把排污许可证制度当做总量控制制度的手段，事实上，总量控制制度应该是排污许可证制度的组成部分，这种本末倒置的认识，有可能导致行动与初衷的背离，让人非常痛心。
第二个误区，认为排污许可证制度的实施主角是市县，导致国家和省级难有作为。有些城市的环保部门非常重视，积极努力，探索实践，迫切需要地方法规和国家立法，但是省和国家在管理和把控上有点脱节。即使现在，很多人仍然认为，国家的定位是指导。我认为，这是不准确的。我们的环评制度，有严格的分级审批。理论上，环评制度只是排污许可证制度的一个组成部分，连环评制度都分级实施，为什么对排污许可证制度不上心呢?还是认识不到位。记者：前段时间，《排污许可证管理暂行办法》征求意见稿一发布，就引发了大量争议，即使是环保系统内部，争议也很激烈。甚至有人建议，这个尚未正式颁布的《办法》应该回炉重作。
汪冬青:由于排污许可证管理条例的推动不顺，而新环保法实施又需要相关的配套文件，在这样的背景下，这个《办法》的定位，某种程度上只是个临时过渡文件，甚至还比不上那四个配套办法，确实有点问题。
政府机构职能转变的大方向是减少行政许可审批，可能也因为这一点，排污许可的推动有障碍。但我认为，这绝对是两码事。取消的是不必要的行政许可审批，那些必需的肯定不能取消，甚至一些原来没有的还要重新建立。
排污许可证制度并非以前没有，也不需要重建。我认为，把以往的实践全面总结分析，把以前的研究集大成，然后根据新环保法的精神，研究制定全面的排污许可制度，从国家到地方多层面开始实施。
记者：很多专家认为，《排污许可证管理暂行办法》的征求意见稿中体现出的环境管理思路又回到了以往“总量管理与减排”的老路上。
汪冬青:关于总量管理与许可的关系，我刚才已经强调，前者应该属于后者。而对于实施多年的总量减排，其实也有很大危机，如被社会诟病的底数不清，减排不实等问题。
我们曾经调阅过一些企业的排污数据，发现企业往往有三套数据，一是排污收费的排污申报，二是环境统计，三是总量减排数据，而排污申报和总量减排的数据之间，甚至有数量级的差距，总量数据有夸大之嫌疑。道理很简单，只有夸大基数，才容易算出削减量。
而且总量减排有这样的规定，受处罚的企业当年削减量不予计算。按道理，处罚跟减排没有必然联系，一项行为违法不等于其他减排不存在。但这样的规定，导致地方政府和环保部门为总量减排考虑，有时不敢罚企业，甚至在年底总量核算时，还要帮企业说话，一些企业违法排污的压力转嫁到当地政府和环保部门身上。地方政府和环保部门理应是监管企业的，最后，竟然和企业一起来应对中央政府。这种现象有点奇怪，甚至有点可笑。
事实上，总量管理制度的一些规定，是建立在大多数企业稳定达标排放的基础之上。而我国能做到稳定达标排放的企业，数量不到一半。因此，有的地方政府在落实中走样也就不足为奇了。
