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当今世界，实现水资源可持续利用是各国共同关心的问题，节水、提高用水效率是各国共同采取的有效措施。我国是一个水资源不足，用水效率不高的国家。在水资源问题严重制约经济社会可持续发展的情况下，大力推进节约用水，倍受国家重视，已成为各级政府的重要职责。各国推进节水工作有许多相通之处，可以相互借鉴启发，因此，愿在这次研讨会上，介绍我国节水工作现状及今后发展的一些设想，以供交流和讨论。

一、我国节水工作现状

（一）节水发展情况

我国农业节水发展较早。为了提高农业用水效率，50～60年代我国就开展研究节水灌溉技术，70年代初重点对自流灌区土质渠道进行防渗衬砌；70年代中期开始，试验推广喷灌、滴灌等节水灌溉技术；80年代对机电泵站和机井灌区推行节水节能技术改造；80年代中到90年代初，在北方井灌区推广低压管道输水技术；从90年代开始，初步实现了工程技术、农业技术和管理技术的有机结合。

工业节水和城市生活节水工作开始于70年代末80年代初。随着我国北方一些城市和地区出现供水形势紧张局面，节水作为一种有效缓解措施得到广泛重视和采用。

从中央到地方，目前都基本建有节水机构，普遍开展了节水宣传，制定了一些节水管理法规，整个节水工作有了一定的基础，取得了一定成绩，万元GDP用水量已从1980年的9820立方米降到1999年的680立方米。在生活节水方面，全国所有城市和绝大部分市镇，都基本做到了计量安装水表收费，基本取消了居民生活用水包费制，一些重要城市，如北京、天津等还出台了一些严格的定额管理措施，实行计划用水，超计划加价的办法，减少浪费、提高用水效率。在工业节水方面，目前全国用水重复利用率普遍比80年代初提高了近40%；若以1983年为基准，一般工业用水仅按提高重复利用率一项计算，1997年年节水量就达317亿立方米；工业节水使污水排放量大为减少，1998年县以上工业总污水量就比1995年减少75亿立方米，工业废水排放量比1995年减少了51亿立方米，比1990年减少78亿立方米；沿海城市利用海水量127亿立方米。在农业节水方面，通过近些年在全国建设300个节水增产重点县，209个高标准节水增效示范区，并对99个大型灌区及40个中型灌区进行以节水灌溉为中心的续建配套和更新改造，建设了一批国家级节水示范区；1999年底，全国节水灌溉工程面积达2.60亿亩，其中喷、滴灌和微喷灌面积3400万亩，管道输水灌溉面积8600万亩，渠道防渗面积1.4亿亩；另外，推广节水灌溉和坐水种等非工程节水面积2.24亿亩；与1980年用水相比，亩均用水下降年节水量729亿立方米。在节水产业发展方面，节水设备、具器研制、生产、销售、推广、服务从无到有，从小到大正逐渐形成规模，已成为我国的新兴产业。

（二）节水水平和节水效果

从宏观上来说，节水效果主要反映在对用水总量和用水定额的影响以及对水资源供需平衡的作用方面：

1．节水延缓了总用水量的增长

我国用水主要在建国以后得到很大发展，随着人口的增加和经济社会的发展以及水资源开发利用活动的加强，全国总用水量已从1949年的1031亿立方米，发展到目前的5600亿立方米左右，增加了4.5倍。其中1949～1957年年增长8.9%，1957～1965年年增长3.7%，1965～1980年年增长 3.3%，1980～1990年年增长2.0%，1990年以后缓慢波动增长，年增长1%左右。1980年后，国民经济在基本保持8%左右的年增率的情况下全国人均用水量基本稳定在450立方米左右。

从分部门用水看，节水对农田灌溉用水量的影响最大，1949～1980年，全国农田灌溉用水量从956亿立方米增加到3580亿立方米，平均年递增率为4.34%，而1980年后，前期虽有一定增长，但后期逐渐趋于稳定，特别是“九五”期间，农田灌溉用水总量基本维持不变，而全国每年新增灌溉面积1200多万亩，粮食从9330亿斤提高到近万亿斤。

2．节水使农业、工业用水定额减少，用水效率提高

1980年我国农田实灌面积61381万亩，灌溉用水量3580亿立方米，亩均灌水量583立方米。到1993年实灌面积64802万亩，灌溉用水量3440亿立方米，亩均灌水量为531立方米。与1980年相比，粮食总产增长42.4%，用水量却下降3.9%，亩灌水量和吨粮用水量分别下降了8.9%和32.5%。1999年我国农田实灌面积73640万亩，灌溉用水量3564亿立方米，亩均灌水量484立方米，比1980年下降了99立方米，占17%，年节水729亿立方米，吨粮用水量下降了38.9%。1999年与1993年相比，亩实灌水量下降47立方米，年节水346亿立方米。

据统计分析，工业通过产业结构调整和采用其他节水措施，万元产值新水量已从1980年的933立方米（含火电）下降到1999年的91立方米。全国工业用水重复利用率（含乡镇工业）从1983年的18%，提高到1993年的45%，再提高到目前的55%，其中城市工业用水重复利用率（不含火电）1997年达63%。

3．节水使全国水资源供需形势保持了基本的稳定

根据1980年全国第一次水资源评价资料分析，全国遇中等干旱年，缺水为389亿立方米；1993年全国水中长期供求计划资料分析，缺水量虽为225亿立方米，但可供水量中有一定数量的地下水超采量和一部分超标污水直接用于灌溉，实际总缺水量300～400亿立方米，缺水总量基本与1980年持平。

（三）节水工作存在的主要问题

当前的节水工作与经济社会发展要求仍然相距甚远。从1980年到现在，我国总体缺水形势未得到缓解，水资源质量总体呈恶化趋势未得到控制。节水工作在总体上对缓解缺水和水环境恶化问题显得乏力。

当前节水存在的主要问题基本可以这样概括，即认识不足，重视不够；投入太少，技术落后；机制不顺，缺乏保障；法规不全，管理薄弱。并且关键性的前期基础工作严重欠缺。具体表现在以下方面：

一是节水是一项社会系统工程，需要全社会、各行业的共同努力和配合。我国目前是：社会普遍对节水的认识不足，对我国未来水危机的形势缺乏足够的认识，节水措施不落实，各行各业不联动，节水往往停留在口头，难以向深层次发展。

二是节水工作需要投入大量资金和着力发展先进技术。如工业用水，一般可分成冷却用水、锅炉用水、洗涤用水、工艺用水等，其中节约冷却用水相对比较容易，而节约洗涤用水，工艺用水则相对较难。需要大量的投入，而且单方节水投资会愈来愈大，技术要求也愈来愈高。目前我国工业节水从上到下尚无节水固定投资渠道，节水工程一般是争取一个上一个；农业节水投入近些年有加强，但力度不够。投入不足与技术落后使我国工农业节水水平和节水产业、事业发展与国际差距拉大。

三是当前节水工作还没有形成适应市场经济的运行模式。水价太低、节水产业落后、节水设施及节水器具设备相对价格高。许多节水工程直接经济效益有限，更多地体现在社会效益和生态环境效益上，缺乏优惠发展政策。这些原因的存在，至使许多用水户看不到实际的节水经济效益，因而节水积极性不高，节水并没有真正变成用户的自发行动。节水工作处于被动状态。

四是节水需要法制保障和对水资源的全面统一管理，在我国这两者都很薄弱。到现在为止，国家还没有一部有关全面节水的法规，节水工作缺乏法律依据，不能有效监督管理。目前节水管理处于各自为政，条块分割状况，这种情况很难对水资源进行科学、合理、有效的配置。

五是节水作为一项技术含量高，地域分布广，跨越行业多且又问题复杂的综合性社会系统工程，需要有统一的、坚实的、科学的实施基础，而我国至今没有编制出全国节水规划，没有制订出节水技术标准体系，节水重大问题前期研究，如具体的节水潜力究竟在哪里，节水到底能节到什么程度，节水如何与供水相互协调配合，用水定额已很低的地区（如黄淮海）如何节水，节水会对水环境及水资源产生什么影响，农业、工业、生活节水如何协调并重齐抓，节水与投入的关系，节水机制如何创新等方面的研究，均很欠缺。这些，也相应制约和干扰了目前节水工作的开展。

上述五方面问题中，最主要的是机制问题。节约用水涉及各行各业，千家万户，单靠政府行为，没有市场推动，节水必然动力不足，行之不远；单靠市场推动，没有政府引导，节水也必然难见成效。强有力的政府推动和切实有效的广大用水户的积极自觉行动相结合，才可能开创我国节水工作的新局面。

二、今后节水工作的发展趋向及目标

（一）发展趋向——把节水放在突出位置，核心是提高用水效率

1．把节水放在突出位置，反映全国上下的共识，是国家对节水工作的要求。去年年底召开的党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，提出了节水工作的指导方针，“水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题，核心是提高用水效率，把节水放在突出位置。要加强水资源的规划与管理，协调生活、生产和生态用水。城市建设和工农业生产布局要充分考虑水资源的承受能力。大力推行节水措施，发展节水型农业、工业和服务业，建立节水型社会。……改革水的管理体制，建立合理的水价形成机制，调动全社会节水和防治水污染的积极性。”

把节水放在突出位置，是我国国情、水情和经济社会发展的需要所决定，其主要动因：

一是水资源不足是我国的基本国情，节水是缓解当前城乡缺水矛盾的长期硬性措施；

二是节水是保障我国经济社会可持续发展必须坚持的一项重大国策；

三是治理、改善和保护我国水环境迫切要求加强节水工作；

四是实施西部大开发战略，促进社会稳定也要求加强节水。

2．提高用水效率是今后我国节水工作的努力重点，有强烈的针对性。主要包括两方面内容：

一是要努力改变我国现状用水效率低的状况

长期以来，我国经济社会发展一直走的是粗放性利用资源的模式。表现在用水方面，即为普遍存在用水浪费和利用效率不高。目前，我国万元GDP用水量是世界平均水平的4倍，是美国的8倍。具体到农业、工业、城镇生活用水，情况是：

农业用水绝大部分为农田灌溉用水，主要由各类水利工程供水，形成分布于全国的大、中、小型灌区。据分析，全国灌区农业用水利用率只有40%左右，部分地区灌溉单位用水量偏高，仍存在大水漫灌现象，而发达国家农业用水利用率可达70%～80%。

全国工业用水重复利用率不到55%（含乡镇工业），而发达国家则为75%～85%，1999年全国工业万元产值用水量91立方米，是发达国家的5～10倍。

城镇生活用水一是供水跑、冒、滴、漏现象相当严重，据分析，全国城市供水漏失率为9.1%，北方地区城市供水平均漏失率为7.4%～13.4%，有40%特大城市供水漏失率达12%以上；二是节水器具、设施少，用水效率较低，如北方地区245个城市1997年人均家庭生活用水为123升/日，已接近挪威（130升/日）和德国（135升/日）并高于比利时（116升/日），而三国经济发展水平和生活条件远高于我国，说明存在明显的浪费。

因此，我国用水如能向先进发达国家看齐，即使达到国际平均水平，节水量也是非常巨大的。

二是要因地制宜抓好其他节约传统水资源措施。主要指：

——提高城市污水处理回用率；

——扩大沿海地区利用海水替代淡水的数量；

——利用和改造微咸水；

——干旱、半干旱地区及海岛的雨水利用。

值得提出的是，我国雨水利用已为干旱地区开辟了一条节水新路，特别在西部大开发中正在发挥作用。据统计，我国西北和华北部分地方的群众大搞水窖、水窑等雨水集蓄工程，西南和中南等地方的群众大搞水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程，中西部十多个省（自治区、直辖区）目前共建成集雨水窖、水池、水柜、水塘等小微型蓄水工程460多万个，不仅解决了2300多万人的饮水困难，而且为2200多万亩农田抗旱提供了水源。

（二）目标——通过节水与开源等综合措施的配合，实现水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展

为此，在《全国节水规划纲要》（2000-2010年）中，已初步提出了我国今后节水工作发展的具体目标：

1．总量控制目标

不同水平年节水力度总体上要与需水和开源相协调，共同建立安全可靠的水资源供给与节水型经济社会发展保障体系，达到区域水资源供需的基本平衡。根据水资源开发利用规划，近期（至2005年）全国节水力度应使总用水量控制在6200亿立方米左右，远期（至2010年）全国节水力度应使总用水量控制在6700亿立方米左右；其中，要求未来工业用水增长的一半靠节水解决，要求农业灌溉面积发展主要靠节水解决，要求生活用水发展控制在与经济发展水平和生活条件相适应的用水标准内。与全国相应，各流域、各省（自治区、直辖市）的节水力度也要与开源协调，按供需平衡要求提出控制目标，并进一步把控制目标分解到地区、分解到地区的用水部门。

2．主要发展目标

（1）农业节水：近期（至2005年），重点对大型灌区进行节水改造，建设节水增效示范项目和节水增效示范县市；新增节水灌溉面积1亿亩，使全国节水灌溉面积达到3.8亿亩，灌溉水有效利用系数达到0.45，全国平均综合亩均毛灌溉用水量较1999年减少20立方米左右。远期（到2010年），在全国灌溉总用水量基本不增加的情况下，再新增节水灌溉面积1.0亿亩，部分地方灌溉水有效利用系数争取提高到0.5。

（2）工业节水：重点行业是火力发电、化工、造纸、冶金、纺织、水泥、食品等；规划期内在工业增加值年增长10%左右的情况下，通过产业结构战略调整和企业技术改造，取用水量的增长控制在每年1.2%。近期（至2005年），全国工业用水重复利用率（含乡镇工业）由目前不到55%提高到60%，工业万元产值取用水量下降到50立方米（不含火电）；远期（至2010年）全国工业用水重复利用率（含乡镇工业）达到65%，间接冷却水循环利用率达95%以上，工业万元产值取用水量下降到30立方米。

（3）城镇生活节水：重点是推广节水器具和减少跑、冒、滴、漏。近期（至2005年），全国城镇人均用水（含公共用水）每人每天230升以内（1999年为228升），远期（至2010年）用水水平每人每天控制在240升以内。要求到2005年城市新建民用建筑全部使用节水器具，城市单位原有建筑的不符合节水标准的用水器具要全部更换为节水型器具，杜绝跑、冒、滴、漏；力争到2010年对浪费水严重的用水器具（包括居民）基本改造完毕，城市公共设施全部采用节水器具，空调冷却用水的循环率达到96%。

（4）农村生活节水：重点推广生活节水器具，近期（至2005年），全国农村人均综合生活用水水平控制在105升左右（1999年为89升），远期（至2010年）每人每天控制在127升以内。

（5）到2010年，应在全国建成健全的节水管理体系、法制体系和技术推广服务体系，建立起适应社会主义市场经济体制的节水运行机制和节水产业，全民节水意识普遍得到增强。4.8亿亩工程节水灌溉农田达到《节水灌溉技术规范》要求，其他农田用水效率有较大提高；工业主要用水行业按节水型企业进行改造，达到节水目标；全国城镇生活用水和服务业用水基本使用节水器具和设备；北方水资源紧缺地区城市达到节水型标准，初步建成节水型社会。

三、促进和保障节水发展的主要措施

（一）加强节水工作的指导协调，明确部门分工

国务院1998年颁布的部门“三定”方案，已明确有关部委在节水工作方面的分工职责。水利部负责统一管理水资源。成立了全国节约用水办公室，负责拟定节约用水政策、编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。与此相应，地方也成立了负责全面节水工作的机构，推动地方节水工作的开展。

（二）各级节水规划和年度计划，都应列入同级国民经济和社会发展计划

各级国民经济和社会发展计划中都应提出节水目标和指标。编制国民经济的总体规划、城市规划和建设重大项目都必须考虑水资源条件，要附水资源和节约用水的专项规划或论证，以水定规模，以水定产。在缺水地区要妥善布局城镇建设，严格限制高耗水工业和农作物的发展，严禁引进高耗水、高污染工业项目。

（三）健全节水法规体系，加强法制管理

依据《中华人民共和国水法》尽快制定《全国节约用水管理条例》等法规。在法规中应明确提出有利于节水事业和节水产业发展的制度和政策。同时节水主管部门也应与有关部门会商，制定一些有利于促进节水发展的优惠规定，如财政部、国家税务总局有关文件规定，用于工业企业节水技术改造国产设备投资的40%，抵减当年新增所得税；对于以废水为原料生产的产品，减免所得税五年。地方也应根据实际制定有关的节约用水管理规定。

（四）增强全民节水意识，鼓励群众参与

充分利用一切宣传形式，大力宣传节约用水的方针、政策、法规和科学知识，增强全社会的节水意识。建立健全节水工作的社会监督体系，多形式、多层次组织社会公众参与节水工作。充分发挥皇家线上官网（中国）有限公司媒体的舆论监督作用，树立节水光荣的社会风尚。

（五）加强节水工作领导，严格监督管理

节水规划、计划规定的目标是硬任务，应列入各级政府任期目标，实行行政首长负责制。应调动全社会的力量，实行全民节水。各级各部门都要健全节水管理机构，理顺关系，明确职责分工，强化职能，明确措施和责任人，定期部署、协调、监督和检查推动各部门、各行业的节水工作。应重点对高耗水、高污染行业进行监督和考核，将节水措施落在实处。

（六）增加投入，逐步建立国家、地方、用水户多元化，多渠道投资体系

有关部门应当在基本建设、技术改造资金及水利建设基金、城市建设三项费用中安排节水资金。企业特别是高耗水企业要增加节水技术改造资金的投入。

符合贷款条件，具有偿还能力的节水项目，银行应优先安排贷款，各级政府对农业节水项目贷款根据实际情况安排财政贴息。

国家和地方应根据“取之于水、用之于水”的原则，通过多渠道筹集资金，建立国家和地方节水基金，实行节水补助金制度，用于支持节约用水技术改造、管理以及补助对节水工作作出重大贡献的用水户，并充分利用资本市场和改革节水投入机制，建立节水投入多元化体系。

国家应建立稳定的节水科技发展基金，用于支持节水新技术、新工艺的研究开发和推广工作。

（七）建立节水型用水标准化体系，开展创建活动

国务院水行政主管部门应会同国务院标准化行政主管部门及其他有关部门制定有关节水的国家标准（含用水节水基础标准，用水节水管理考核标准、设施与产品标准及节水技术规范等）。对已有的行业用水标准，应进行一次清理，并根据新制定的国家标准进行修订。尚未制定行业标准的应尽快组织制定。

省级水行政主管部门应会同有关部门对本地用水量大的产品制定单位产品用水定额（地方标准）。

制定节水标准和单位产品的用水定额，应当做到技术上先进，经济上合理，并不断加以完善和改进。

健全节水指标体系，开展“节水型”创建活动，国家和地方都应有计划地组织建设一批节水示范工程，推动节水向纵深发展。

（八）建立健全节水管理制度

加强建设项目水资源论证和取水许可“三同时”“四到位”管理。新建、改建、扩建的工程建设项目在报送取水许可申请时，必须附具节水设施设计任务书和相应的节约用水措施，节水设施必须和主体工程同时设计，同时施工，同时投产。在取水许可审批和年检时要求取用水户做到用水计划到位、节水目标到位、措施到位、管理制度到位。

全面推行计划用水制度。各级水行政主管部门应会同有关供水部门，根据水资源统一规划和水的供求计划，编制供水计划，报同级计划主管部门批准，下达执行。实行区域和流域总量控制、定额供水。

建立用水统计制度。各级统计主管部门应把用水统计纳入统计系列。各级水行政主管部门应协同统计主管部门做好本辖区各行业的用水统计工作。

取水、用水设施都要安装计量设施。计量设施必须符合国家技术标准。用水单位应当加强用水计量管理，健全用水统计基础资料，按期上报。

发布节水技术改造投资导向目录，用以推动用水器具生产企业及现有高耗水行业的节水技术改造。

强化用水节水设施和节水器具、设备生产质量的监管，实行节水产品标识制度。对工农业节水设备和生活节水产品推行节水标鉴，对产品实行认证，销售实行市场准入，清理整顿节水设备、器具的生产及疏通市场，扩大节水产品的市场份额。

各地区和有关部门要根据当地水资源条件和经济发展水平，制定有利于节水工作的奖惩措施。

（九）运用经济手段，促进节水

贯彻落实国务院关于利用价格杠杆促进节约用水的要求，尽快出台《水利工程供水价格管理办法》，规范价格管理，按照补偿成本、合理收益、公平负担的原则，合理制定和调整水利工程供水价格。

根据《城市供水价格管理办法》和有关规定，合理调整城市供水价格，开征污水处理费，污水处理费征收标准要逐步提高到补偿合理成本和微利的水平。

农村供水水价要纳入各级物价主管部门管理范围，合理核定到农户的最终水价，实行按用水量计量水费。

超定额用水实行累进加价；逐步实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价制度。对于浪费水资源行为，要按照水资源浪费的数量实行惩罚性水价。

建立健全水资源费征收政策和办法。加大水资源费征收力度，逐步提高征收标准。用经济手段制约用户随意打井取水和滥用水资源。地下水自备水源的水资源费标准应高于公共供水系统水资源费标准，以控制地下水开采量。