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骆建华:尽快制定中国版《清洁空气法》

2014-11-12    来源:中国节能网
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[ 导读 ]: 上周,京津冀及周边地区出现持续重度污染天气。北京、河北、天津、西安等多地发布重污染天气应急响应。持续的雾霾严重影响人们的生产生活

        上周,京津冀及周边地区出现持续重度污染天气。北京、河北、天津、西安等多地发布重污染天气应急响应。持续的雾霾严重影响人们的生产生活和身体健康。雾霾不除,民心难安。
 
  10月12日,全国工商联环境商会秘书长骆建华在接受记者独家采访时表示,根除雾霾天气,需要铁腕执法,需要铁面问责。他主张尽快制定中国版《清洁空气法》。
 
  中国的法律过于仁慈
 
  记者:《大气污染防治法(修订草案)》正在逐步完善中,各方都希望尽快出台,以解决恼人的大气污染问题。你对此怎么看?
 
  骆建华:就《大气污染防治法(修订草案)》征求意见稿,前不久环境商会也积极收集会员单位意见,召开了相关座谈会,并将收集到的意见反馈到有关部门。但如果法律本身不足以控制污染,不足以根除雾霾,不足以给我们一个蔚蓝天空。那么,我们就需要制定一部新的法律。
 
  相比较美国《清洁空气法》,中国的《大气污染防治法》过于简单粗糙。美国《清洁空气法》约60万字,270个条款;而中国的《大气污染防治法》仅8500字,66个条款。区区15页纸的法律又怎能控制住蔓延整个东部的雾霾,又怎能使13亿中国人呼吸到清新的空气。
 
  我觉得,相比较美国《清洁空气法》,中国的《大气污染防治法》缺乏刚性约束。美国法律规定,对违规排污者实行“按日计罚”,每天罚款2.5万美元,或者处以5年之内的监禁,或者两者兼有;如果重犯,则加倍处罚。对捏造、篡改排污数据的,处以罚款或2年之内监禁。对因疏忽而向空气排放有害气体的,则处以100万美元的罚款,或15年之内的监禁。同时,对举报违规排污并属实的,给予1万美元的奖励。
 
  而中国的法律规定,对违规排污者,只处以1万元至10万元的罚款,而且是一次性的。对其他违法行为,大多数罚款也就是2万元或5万元。对造成大气污染事故的最高罚款也不过50万元。两相比较,可以看出中国的法律过于仁慈,不足以震慑违法排污者。同时,也使得“守法成本高、违法成本低”的现象长期难以得到扭转。
 
  记者:你是说中国的《大气污染防治法》的条款过于笼统了?
 
  骆建华:是的。相比较美国《清洁空气法》,中国的《大气污染防治法》缺乏精细化管理。
 
  美国法律一个显着特点是,对空气管理对象进行分类,并采用不同的手段细化管理。分类标准有:污染物、排放源和区域。一种分类是按污染物分类,主要分为标准污染物和有害污染物。
 
  所谓标准污染物主要指硫氧化物、氮氧化物、臭氧、一氧化碳、颗粒物和铅六类污染物。有害污染物则设定了189种,并在法律中详细列表。对标准污染物不达标地区,则分别规定了各种控制措施;对有害污染物控制则主要侧重于采用技术标准。
 
  另一种分类是按污染源分类,根据污染源特性分为固定源和移动源,根据污染的相对重要性分为主要污染源和小污染源,并针对各种污染源设定了控制措施。
 
  还一种分类是按区域分类,分为达标区和不达标区,这两种地区的管制主要区别在于对新排放源的许可不同,达标区实行的是防止显着恶化许可(PSD),这是一种较为严格的许可要求;而未达标区则实行的是建设前许可(NSR),这是一种最为严格的许可要求,必须采用最低排放率技术。由此可见,精细化的分类管理,使得法律操作性大为增强。这一点很值得我们借鉴。
 
  大气法缺乏制度创新
 
  记者:1987年以来,《大气污染防治法》已先后进行了二次修订,据专家说,这次第三次修订力度更大,针对性也强。比如,征求意见稿积极回应社会关切,针对当前雾霾等重污染天气频发的形势,提出建立重污染天气预警和应对机制,还提出通过法治方式引导能源结构和产业结构调整,提高产品质量,淘汰落后工艺、设备,建立健全大气污染防治的长效机制等等。
 
  骆建华:但总的来看,相比较美国《清洁空气法》,中国《大气污染防治法》仍缺乏制度创新。大家熟悉的排污权交易,美国70年代中期就开始应用,并在1990年新修订的《清洁空气法》中推广至电力行业广泛实施。据测算,1990-2010年间,排污权交易可以为实现酸雨控制项目节省126亿-180亿美元。这种低成本的减排路径也值得我们借鉴,但前提必须是对污染源监管到位。
 
  如果公布的污染物排放数据准确的话,那么我国目前的大气污染物排放水平与美国1990年大致相当。中国2011年二氧化硫排放量2218万吨,氮氧化物2404万吨,挥发性有机物2014万吨(2008年数据);而美国1990年数据是二氧化硫2308万吨,氮氧化物2553万吨,挥发性有机物2411万吨。
 
  可见当时的美国污染物排放量比我们都略高一点,但并没有出现如此大范围、长时段的雾霾天气。那么,比较中美两国,哪个排放数据更准确呢?中国2011年化石能源消费煤炭34.2亿吨,石油4.6亿吨,天然气1300亿立方米。而美国1990年煤炭消费8.2亿吨,石油8.4亿吨,天然气5400亿立方米。可见中国2011年煤炭消费量是1990年美国4倍以上,但污染物排放量却略低于1990年的美国。
 
  这只能说明,中国现阶段污染控制措施比那时的美国严格得多,果真如此吗?
 
  美国自1990年开始实施新修订的《清洁空气法》之后,经过20年的努力,空气质量有了实实在在的改善。主要污染物排放量有了大幅度下降,1990-2010年间,二氧化硫下降67%,氮氧化物下降42%,挥发性有机物下降29%,一氧化碳下降50%,PM10下降34%,PM2.5下降56%。与此对应,空气质量出现明显好转,2010年美国PM10全国年均浓度达到51um/m3,而中国是98um/m3;PM2.5美国是9.99um/m3,而去年北京是89.5um/m3,差距肯定十分明显。这不能不说美国《清洁空气法》起了关键作用。
 
  有鉴于此,我认为,中国当务之急是要抓紧制定中国版的《清洁空气法》,以取代已有的《大气污染防治法》。如能做到这点,再经过十几年的努力,那么到2030年,中国的空气环境就有可能象美国现在这样,少有雾霾,少有污染,真正实现蓝蓝的天空白云飘这样一个中国梦。
 
  治理雾霾必须出重拳
 
  记者:那么,在你看来,中国版的《清洁空气法》应该如何制定?有哪些具体建议?
 
  骆建华:首先是抓紧制定《清洁空气法》。由环保部牵头,联合发改委、财政、工信、科技、卫生以及中国科学院等部门,力争明年“两会”期间,由全国人民代表大会讨论。
 
  目前,应组织专家在《大气污染防治法修订案》基础上,尽快起草《清洁空气法》草案,并向社会公开征求意见。《清洁空气法》总体框架建议为:总则,基本法律制度,主要污染物控制(包括二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物、一氧化碳、PM10、PM2.5等标准污染物和有害污染物),主要污染源控制(包括固定源和移动源),区域空气质量管理(包括京津冀、长三角、珠三角地区等空气质量特别管理区域),激励措施,法律责任,附则。
 
  此外,还要制定主要污染物减排时间表和区域空气质量达标时间表。建议到2030年,二氧化硫、氮氧化物减排1000万吨左右(以2010年为基准年),其他主要污染物根据达标要求,相应确定减排量。力争到2030年,使重点城市空气环境质量达到国家新的二级标准。
 
  为此,建议环保部会同国家发改委、财政部制定全国城市空气质量达标长期规划(2015-2030),经国务院审批后实施。各省市自治区根据国家规划制定相应的地方规划,并细化每年的减排指标和空气质量指标,并报国家环保部和发改委、财政部审批后实施。
 
  环保部和发改委、财政部以此为依据每年开展规划执行检查,并将中央财政转移支付与大气治理任务完成情况挂钩,对完成规划目标的省份给予奖励,在环保项目资金上给予倾斜;对未完成规划目标的省份给予处罚,中央财政转移支付可酌情减少,且不再批复任何新污染源项目。
 
  还要制定两项制度和一项激励政策,包括排放置换制度。对空气质量达标地区,新上污染源项目,按照等量置换原则,该地区污染物新增量与既有污染源削减量按照1:1的比例予以置换;对于空气质量未达标地区,新上污染源项目,按照双倍置换原则,该地区污染物新增量与既有污染源削减量按照1:2的比例予以置换。
 
  另一项是污染排放许可证制度。参照美国做法,设计两种许可证,即运行许可证和新源建设前许可证。运行许可证应写明如下信息:排放的污染物名称、数量、排放源的所有者、采取的治理措施与步骤,以及监测措施和报告等。以上信息应在网上公开,接受社会监督。同时,强制推行企业环境信息公开制度。对主要污染源排放信息实时在网上和企业大屏幕上公布,以便监督,对拒不执行排放信息公开的企业给予处罚。鼓励社会团体和个人举报违法排污,一旦查实给予2万元奖励。
 
  同时要制定和完善经济激励政策。国家环保投入占GDP比重应逐步提高到2~3%,新上污染源项目环保投资占项目总投资比例应达到5~7%。尽快出台环境税,建议开征二氧化硫税和氮氧化物税,税率应略高于治理成本,建议硫税和氮税的税率均为2元/公斤。同时,在燃油税中每升提取0.2元建立清洁交通基金,用于淘汰黄标车补偿和购买新能源汽车补贴。
 
  治理雾霾,必须出重拳,用重典。为此建议加大违法排污处罚力度。对违规排污者实行“按日计罚”,每天罚款10万元,或者处以2年之内的监禁,或者两者兼有;如果重犯,则加倍处罚。对捏造、篡改排污数据的,处以20万元罚款,或1年之内监禁。对因疏忽而向空气排放有害气体的,则处以100万元的罚款,或5年之内的监禁。对因大气污染排放造成重大污染事故的,处以200万元的罚款,或10年之内的监禁。
 
 
 
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