距离《关于2018年光伏发电有关事项的通知》（以下简称《通知》）发布已过近两周时间，光伏行业对于该政策的关注情绪依然高涨。近日，国家发展改革委、国家能源局有关负责人接受记者采访时就《通知》的丰富内涵进行了解读，对发布后的相关误读予以澄清，并明确表示相关政策将支持、促进光伏产业持续健康有序发展、高质量发展。
对不同类型光伏项目进行政策优先序排列
社会上有舆论认为，《通知》在规模引导方面“一刀切”。在回应这一质疑时，有关负责人表示，事实上《通知》中对不同类型的光伏项目进行了政策优先序排列，采取了分类调控方式。对需要国家补贴的普通电站和分布式电站建设规模合理控制增量；对领跑基地项目视调控情况酌情安排；对光伏扶贫和不需国家补贴项目大力支持，有序发展。关于户用分布式光伏政策问题，对5月31日（含）前已开工未并网的自然人户用分布式光伏，有关部门正在进行研究，将尽快通过适当方式予以明确。因此，此次调控并不是所谓的“一刀切”。除了需要国家补贴的项目，在保证消纳、满足质量安全等要求的情况下，其他项目是放开的。
我国光伏发电新增装机连续5年全球第一，累计装机规模连续3年位居全球第一，“十二五”期间年均装机增长率超过50%，进入“十三五”时期，光伏发电建设速度进一步加快，年平均装机增长率75%，2016年新增并网装机容量3424万千瓦，2017年新增并网装机容量5306万千瓦。截至2017年底，全国光伏发电累计并网装机容量达到1.3亿千瓦。截至2018年4月底，装机已超过1.4亿千瓦。
随着光伏发电的迅猛增涨，一些地方也出现了较为严重的弃光限电问题。2015年全国弃光率12%，2016年弃光率11%，2017年通过多方努力，弃光率下降至6%，但个别地方仍然十分严重，甘肃、新疆弃光率分别达到20%和22%。今年一季度，弃光电量16.24亿千瓦时，弃光率4%，同比下降5.3个百分点，虽有好转，但仍不稳固。
在国内光伏发电市场高速增长的刺激下，光伏制造企业纷纷扩大产能，光伏制造产能过剩问题、产品和电站建设质量问题也有显现。上述问题的存在，不利于行业健康可持续发展，需要引导市场和行业根据新形势调整发展思路，将光伏发展重点从扩大规模转到提质增效上来，着力推进技术进步、降低发电成本、减少补贴依赖，从而推动行业有序发展、高质量发展。
避免政策“缓冲期”引发“抢装”新问题
时隔5个月后再次下调普通光伏电站标杆电价和分布式光伏发电补贴标准，这是如何考虑的？有关负责人解释，为全面贯彻党的十九大提出的壮大清洁能源产业的要求，促进光伏行业高质量发展，国家发展改革委、财政部、国家能源局根据行业发展实际，自2017年底以来组织有关方面就优化光伏产业规模管理、电价机制以及市场化体制机制等发展政策进行了认真研究，并着手政策制定、文件起草工作。
据介绍，在政策研究制定过程中，借鉴了德国、西班牙、捷克等国家经验，通过2018年2月召开的征求意见会、4月召开的皇家线上官网（中国）有限公司发布会等形式，充分征求意见、吹风提示，还专门召开会议听取了地方发展改革委（能源局）、有关电网企业意见并作了政策宣介。《通知》经多次修改完善、反复论证后，于5月31日正式印发。
降低电价出于三方面的考虑。一是组件价格快速下降。今年以来，组件价格降速较快，常规组件平均价格已由去年底的每瓦3元降至今年5月的2.5元。二是与光伏领跑者基地招标上限价格衔接。今年以来，国家能源局组织招标的10个应用领跑者基地中标价格，普遍低于同类资源区光伏电站标杆上网电价，每千瓦时平均下降0.24元，降幅约36%。企业投标光伏领跑者基地，需要在2018年光伏标杆电价降低10%的基础上报价，相当于下降5.5到7.5分作为招标上限价格。由于领跑者基地技术先进，且项目建设边界条件规范，对土地税费、弃光率等均有严格规定，普通电站完全按照领跑者基地招标上限价格执行过于严格。所以，此次降低5分。三是补贴缺口增长过快。去年以来，分布式光伏发电呈现高速发展态势，今年1-4月新增装机近900万千瓦，同比增长约1.8倍。按照分布式光伏新增1000万千瓦测算，每年需要增加补贴约40亿元，补贴20年，总计需要补贴800亿元。分布式光伏发展速度过快，存在不少风险，需要通过价格杠杆发挥适当的调控作用。所以，这次分布式光伏发电补贴标准也相应下调5分。
光伏项目建设周期较短。普通光伏电站的建设周期一般为4到5个月，分布式光伏的建设周期更短。从实践看，一年调整一次价格未能及时反映产业发展实际，也没有文件规定光伏电价一年调整一次。若留“缓冲期”会带来“抢装”问题，对产业发展造成负面影响。《通知》发布后，大多数光伏企业对降低标杆电价和补贴标准表示理解和支持。很多光伏制造企业负责人表示，光伏发电系统成本在下降，标杆电价下调，行业可以接受。
需要说明的是，2017年底，发改委发布《关于2018年光伏发电项目价格政策的通知》（发改价格﹝2017﹞2196号），明确2018年继续执行“630政策”。本次《通知》规定了2018年普通光伏电站标杆电价的降幅，不涉及“630政策”，之前的“630政策”没有变化。也就是已经纳入2017年及以前建设规模补贴范围的项目在今年6月30日前并网投运的，继续执行2017年标杆电价。此外，国家能源局组织招标的技术领跑基地建设项目上网电价政策也保持不变。有的企业担心不能执行“630政策”，是没有必要的。
降低非技术成本令光伏企业轻装前行
后续将采取哪些措施减轻光伏发电企业负担？有关负责人明确，国家发展改革委、国家能源局将继续支持光伏产业健康持续发展。促进光伏产业持续健康有序发展、高质量发展是行业的共同责任和目标，我们将继续与业内单位一起，加强研究相关政策措施。
一是抓紧研究光伏发电市场化时间表路线图，统筹考虑非化石能源消费目标、电网消纳能力、财政补贴实力，完善“十三五”光伏发展目标和后几年发展规模，合理把握发展节奏。
二是大力推进分布式市场化交易。办法已经印发，目前各地正在提出试点方案，我们将抓紧协商回复。今后要不断完善商业模式和运行模式，使分布式市场化交易成为分布式光伏发展的一个重要方向，成为新形势下分布式光伏发展的新突破、新市场。《通知》出台后，有些地方电网公司简单地理解为国家要控制光伏的发展，该并网的项目也不给并了，按政策要求该垫付的分布式光伏发电的补贴也停止了，应立即改正。
三是推动减轻企业负担，为光伏企业营造良好营商环境。我们与国外国家相比，光伏发电成本的差异主要在非技术成本上。今年，国家能源局印发了《关于减轻可再生能源领域企业负担有关事项的通知》（国能发新能[2018]34号），对减轻光伏企业非技术成本将有重要作用，我们要推动地方做好该文件的贯彻落实，使措施要求落到实处，真正让光伏企业轻装前行。
四是抓紧可再生能源电力配额制度的落地实施。目前，办法已完成征求意见工作，正在根据征求意见情况进一步修改完善，争取年内出台。这个制度实施后，进一步强化各地方政府和售电公司、参与市场交易大电力用户、自备电厂等市场主体对消纳可再生能源的责任，将对促进包括光伏发电在内的可再生能源发展起到十分重要作用。
五是多措并举扩大消纳，进一步减少弃光限电。我们将认真落实《解决弃水、弃风、弃光问题的实施方案》明确的各项措施，着力扩大光伏发电消纳，突出抓好重点地区的消纳问题，确保实现双降。电网企业要落实新能源优先调度要求。（中国电力报记者 支彤）
