太湖流域治理是我国流域治理中的重点，具有代表性。江苏省规划在2008-2020年期间，每年投入太湖治理专项资金20亿元，已实施5500个项目，投资总额近1600亿元，在太湖治理过程中发挥了一定作用。目前，江苏省治太专项资金政策正处于改革创新阶段，环保部政研中心对之进行了调研，以之为基础，本文对进一步完善我国流域治理专项资金政策提出如下建议：上级政府应该减政放权，有效发挥地方政府主动性;改变传统专项资金财政管理模式，将项目管理扩展为区域管理;完善项目事后监管，减少烂尾项目出现;挖掘项目盈利能力，降低政府投资负担。
一、江苏省治太专项资金政策概况
(一)2008-2020每年20亿财政资金投入
2007年9月，江苏省政府为推动太湖流域水污染防治工作，印发了《江苏省太湖水污染治理工作方案的通知》，明确提出省财政每年安排专项资金，支持太湖调水引流、疏浚清淤、污水处理、生态修复、监测预警等重点工程的建设。按照政策要求，从2007年起每年安排20亿财政资金支持12类重点项目。太湖地区各市、县(市)以2007年基数，每年从新增财力中划出10%-20%专项用于水污染防治。项目具体包括饮用水安全、产业结构调整、点源污染治理、城镇污水处理和垃圾处置、面源污染治理、生态修复、资源再利用、提高水环境容量的引排通道工程、河网综合整治、节水减排、太湖流域水环境监测预警系统、科技支撑等12类。
随着地区经济社会的发展变化和治理工作的不断深入，太湖治理面临着一些亟待解决的新情况和新问题。为巩固治理成果，提升治理水平，国家发改委编制了《太湖流域水环境综合治理总体方案(2013年修编)》，江苏省发展改革委也相应编制了《江苏省太湖流域水环境综合治理实施方案(2013年修编)》。修编后的《实施方案》继续要求每年安排20亿财政资金投入太湖流域治理，同时革新了太湖治理模式：一、健全建立健全COD、氨氮、总磷和总氮污染物控制的三级考核体系，建立区域环境评估机制，明确并落实污染物控制、绩效减排的各级政府责任分工;二、强化地方治理主体的责任和定位;三、与地方政府签订的目标责任状相协调;四、与省级专项资金安排方式的改变相对应。2014年开始，江苏省太湖治理专项资金实行省政府统筹和由地方切块安排相结合的分配方法。目前，江苏省正在对太湖流域专项资金的绩效考核办法进行修编，太湖流域的16个县市区进入了逐步决策-自治-考核阶段。
(二)政策流程以项目为核心
首先，由江苏省发改委牵头，会同省财政、环保、太湖办四部门向省政府上报省级治太专项资金年度项目安排建议方案。方案经省政府批准后，由省发改委会同省有关部门下发申报通知，并牵头组织各市和省各有关部门进行项目申报。第二，由省发改委委托省工程咨询中心对各地和部门申报的材料进行初步审查。第三，经初步审查通过的项目由省发改委牵头，组织省有关部门集中会审，也可委托中介机构进行项目核查。第四，根据会审和核查结果，省发改委提出年度专项资金项目安排计划，报送省财政厅。最后，省财政厅视需要，进一步组织财政核查，然后核拨资金。
(三)对地区和项目的资金分配比重不同
2007至2012年省级治太专项资金共安排六期，计划补助资金累计约105亿元，已安排约103亿元，共支持了4700多个项目，带动全社会投入850亿元。拨付给流域五市补助资金共约84亿元，其中，无锡市32.2亿元，苏州市29亿元，常州市14.5亿元，镇江市5亿元，南京市3.2亿元;支持省直项目和跨区域项目补助约20亿元。按补助类别统计，城镇污水处理和垃圾处置、农村环境及农业面源综合治理工程和生态修复项目金额较多，分别占总补助资金的33%、19%、14%。从补助地区所占比例来看，无锡、苏州相对较高，分别占总补助额的38.3%和34.5%。
2013年《江苏省太湖流域水环境综合治理实施方案》修编后，专项资金政策分为截至2015年的近期投资和截至2020年的远期投资，共计943.07亿元。投资项目包括饮用水安全项目、点源污染治理、城镇污水处理和垃圾处理、面源污染治理、生态修复、资源再利用、引排通道工程、河网综合治理、节水减排、水环境监测预警系统、应急能力建设。
图1 江苏省治太专项资金近期、远期分配比重
从图1可以看出，工业点源污染治理项目的资金投入全部用于近期，远期将不再投入资金。河道(网)综合整治工程的项目资金接近90%为近期投入。远期资金投入侧重的项目工程包括节水减排、资源综合化利用，且资金投入量会有所增加。
二、治太专项资金政策存在的问题
(一)政策未能充分体现流域治理的客观需求
一是资金的使用未能紧扣太湖水质改善这一最终目标。治太专项资金根据申报项目情况进行分配，项目启动后根据项目完成情况、验收通过与否进行拨付。项目申报和审查均需经过各级发改委、财政、太湖办、环保及行业主管部门批准，项目建设和完工建设跟踪审计、绩效评估、督察等制度。调研发现，江苏省级治太专项资金有关管理办法均是围绕如何支持治太项目，并没有和地方水质改善目标有机结合。专项资金的绩效审计也只是根据上报项目的资金支付完成程度和项目的合规性进行验收。因此，资金安排过程更多关注项目是否符合申报的类别和程序等要求，而对项目究竟能对水质改善起多少作用，并没有给予重点关注。
二是需重点治理地区由于地方财力不足未能得到有效支持。太湖上游地区是治太的重点之一，但是由于现有的资金安排政策要求地方必须建立相应的配套资金，而太湖流域上游地区财力相对下游地区偏弱，因此与所肩负的治太重任相比，宜兴、金坛等重点地区由于财力不足得到的省级治太资金相对偏低。位于太湖上游的镇江、常州与无锡、苏州相比所获资金也偏低，仅占五市分配总量的23%。
图2 2007-2012专项资金分配情况
三是重点治理类别、重点污染物治理未得到重点支持。第一、“撒芝麻盐”式的资金投入方式普遍存在。江苏省省级资金支持的太湖治理项目小而分散，许多项目资金由省发改委、环保厅、农业厅等部门共同分配，80%的项目补助额度不到100万，支持力度不足，不能体现资金绩效。第二、按照太湖流域污染贡献占比分析，农业面源氮、磷污染贡献率占40-60%左右，但是前六期仅获得省级治太专项资金支持18.8% ，2013-2020年的资金投入计划也仅为20%;工业点源高锰酸盐指数和氨氮污染贡献率占30-40%左右，但获得的省级治太补助仅占3.7%，2013-2020年更是降到3%;治湖先治河，河流治理应该作为太湖治理的一项重要举措，但是河网综合整治和小流域水环境综合治理等项目在省级资金安排上也没有获得重点支持，合计仅占总补助资金的5.7%，并在2013-2020年的投资计划中大幅下降到仅占1%。
江苏省2013-2020年太湖水污染治理专项资金投入项目中不包括应急能力建设项目，各项目投入资金比例如下：
图3 江苏省治太专项资金各项目占比
四是以项目评价为标准的财政绩效审核扭曲了项目建设需求。财政绩效以项目评价为标准的弊端在于地方会偏向申报容易完工、出成果的项目，而摒弃真正需要资金投入但完工条件较为困难的项目。比如在太湖流域治理项目中，地方政府倾向于常年申报污水处理厂项目，因为该项目只要污水处理厂建成，项目基本可以验收成功。而真正对太湖水质污染贡献较大的农业面源污染整治项目却很少有地方政府申报，原因就在于面源整治项目小而杂，不容易出成果，不容易通过验收。以项目评价为标准的财政绩效考核造成建设越成熟的项目越容易获得资金，而缺少资金开工的项目不能获取资金的恶性循环状况。
上述问题是现在我国流域治理专项资金政策中面临的普遍问题。一般的项目建设模式是省级或国家对某一流域存在治理意向，拥有资金。地方政府为了获取资金而去寻求项目，之后向省或国家申报资金。地方政府寻求的项目是具备开工条件或已经开工建设，建设后可出明显成效的项目。这种寻求项目的方式不是以解决流域真正的环境治理需求为前提的。项目的建设与流域断面所需服务需求存在偏差。有些流域断面环境治理需求紧迫，但没有承接方有意愿进行项目建设，按现行政策，政府资金就无法投入到这些真正需要资金投入的项目中去。项目来源机制存在很大问题，项目来源于不同部门零零碎碎的开工项目，最后拼凑成项目方案进行申报，这种项目来源机制没有系统性和科学性，项目环境治理效果差。最后的结果是哪里有工程就往哪里投入资金，哪些工程项目容易通过审核就建设哪些项目，而不是向真正需求资金的方面去投入。
(二)资金管理模式拖延资金执行效率
2015年前江苏省级治太资金项目安排和省级目标责任书制定两项工作由不同的部门主管，省发改委负责牵头组织资金项目安排，省太湖办负责组织编制目标责任书，治太职能各有侧重，因此存在某些脱钩现象。
一是资金下达时间较长，影响项目建设进程。资金项目安排跨度较长，即使年初启动，也要到下半年才能下达资金。每年目标责任书年初启动，4月份就由省政府和各市各部门签订，而资金的下达却要等到下半年。这种资金下达的安排模式导致资金分配不及时，影响项目建设。
二是项目安排不一致导致地方政府投入的不确定性，影响政策效果。两者虽然均来源于国家总体方案和省实施方案，但是往往由于工程项目实施时间有弹性，当期资金安排滞后，地方往往在资金不明确的情况下拖延地方配套资金的下达，不愿把部分项目在责任书中通过治太项目的落实予以充分体现。同时也造成先前列入目标责任书的项目得不到资金支持，从而出现大规模调整的情况。例如，2013年治太目标责任书调整数目达到128个，占总数的6%。
三是两部门考核结果不一致。两个部门分别牵头对治太工程进行考核，由于标准不一，即使同一项目也可能出现不同结果，导致有时项目执行方在项目标准上也不知所措。
四是项目后期运营监管不到位。项目重视前期审批，轻视后期运营管理现象严重。项目长效运行、考核奖惩机制亟需健全。不少已建成项目运行不正常、停运甚至毁弃，未能充分发挥应有的环境绩效。也未建立省级治太专项资金项目管理考核机制，重审批轻管理的问题依然突出。
(三)地方财力不足导致资金无法落实
地方政府的财权和事权有待进一步匹配。太湖流域水治理的具体任务基本都交给地方和基层政府组织实施。2007年以来，江苏省太湖治理共投入1000多亿元，建设了4000多个治太工程，其中地方政府财政投入和社会投入占总投入80%左右。由于省级20亿资金安排基本掌握在省级部门，每年为了获得更多资金支持，地方有关部门花费了大量精力跑项目。为了完成任务很多地方政府举债治太，现在普遍进入还债期，债务压力大。而且当前融资平台也非常困难，政府筹集资金难度上升。因此，地方对省级资金依赖也在上升，对于一些财力困难的地方和无资金来源的治理类别，引导资金变成了主导资金。除此之外，治太资金用于项目的过程中，地方政府必须配比至少50%的资金才可以申请省级专项资金，并且需要应对环保、审计、财政等部门的检查，对于财力不足的部分地方政府甚至出现了不情愿申请项目资金的情况。为此，地方政府越来越希望能在资金分配和使用上给予更多的倾斜，能够实现事权和财权的逐步匹配。
三、对我国流域治理专项资金的政策建议
根据对江苏省太湖流域专项资金的调研分析，本文对进一步完善我国流域治理专项资金政策提出如下建议：
上级政府应该减政放权，有效发挥地方政府主动性。地方政府是流域治理中的主体，应该发挥地方政府在流域中的主动性。传统的上级政府统筹项目资金使用编制方案的方法限制了地方政府在所在流域治理中的信息优势。除此之外，不同地区的流域治理需求和特征有所不同，统筹的项目建设方案使得专项资金的使用不具备针对性。传统的资金分配模式使得很多地方政府为了获取规定项目而建设项目，不能体现流域治理的客观需求。我国其他流域治理的专项资金政策可以效仿江苏省太湖流域省级统筹和地方切块的资金分配方法，既保证了省级重点项目的支持，也发挥了地方政府在流域治理中的主动性和区域优势。
改变传统专项资金财政管理模式，将项目管理扩展为区域管理。传统的财政管理模式只针对于单个项目进行审核，每一个项目审核程序都很繁琐。许多地方政府由于这种审核的繁琐而放弃了很多应该建设的项目，只去建设满足财政审核需要的项目，降低了地方流域治理的效果。财政的管理模式应该更新为以区域达标、水质改善为审核标准，而非单独的项目是否符合财政要求为标准。例如，财政最后的审核标准可以是地方或区域流域断面达标率提高了多少，污染物降低了多少。只要达到了原先责任书承诺的流域水环境治理目标，财政审核原则上就应该通过。至于在流域建设过程中，某些项目是否进行了更改，项目之间是否有资金转移，这些都交给地方政府自己去灵活管控。财政部门不要总是着眼于单个项目而去审核资金绩效，应该将财政绩效审核的重点放在环境质量的改变上。原因在于，地方政府在规划流域治理的过程中和实际操作的过程中，难免会产生误差，造成不确定性。有些流域治理项目绩效周期要长于财政周期，有些项目，如农业面源污染治理项目本身的项目属性很难通过财政部门所规定的审核标准，过于刻板的项目财政管理、审核模式或扼杀这些项目的开展，而这些项目对于流域环境治理而言又是至关重要的。除此之外，应该延长地方上报预算的时间限度，让地方有时间充分规划流域治理工作安排，减少项目执行过程中产生的误差。
完善项目事后监管，减少烂尾项目出现。在项目执行过程中做到事前、事中、事后监管并重，尤其是要加强对事中和事后的管理，减少“重审批、轻管理”的现象。地方各级政府要建立健全地方承诺制，加强各级政府和部门责任;省级发改委及行业主管部门要明确建设规范、验收标准，加强事后检查和督办，关注项目事后运营情况。省相关主管部门应避免项目重复申报情况，核实流域项目容量，关注项目运行状况，对于闲置项目应对相关责任人予以惩罚。在目标责任书考核体系中应明确要求项目的使用期限、运营管理要求等。各地要早日建立资金项目管理信息系统，实现在线申报审核和信息共享，提高效率，简化程序，减少重复申报、重复检查等现象。
挖掘项目盈利能力，降低政府投资负担。在流域治理工程中应挖掘相关项目盈利潜力，吸引社会资本投入。目前，除了污水处理厂建设外，很难有其它项目可以吸引社会资本的投入。应创新开发其它项目，如生态修复、湿地治理、河道请理等项目的盈利能力，实现河道打捞综合利用、生态修复公园建设等具有盈利潜力的项目建设计划。PPP领域层面，应创建综合PPP项目、PPP打包项目，如土地利用、景观旅游、环境教育等模式综合形成未来收益源的PPP模式。应将流域治理中存在收入源和不存在收入源的项目统一打包到流域或区域治理综合项目中，对开发商进行多方面利益回馈，如土地利用、费用处置等利用，打包平衡使用，激励流域治理社会资本投入。
