随着地方政府债务置换的推进,政府和社会资本合作模式(PPP)这一新的政府投资模式愈发被倚重,“接棒”意味明显。
日前,财政部下发了《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(以下简称《意见》)。《意见》明确指出,取消融资平台公司的政府融资功能,鼓励有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制,通过PPP、政府购买服务等措施予以支持。
投资模式转型能否确保基础建设项目顺利推进?在一些专家看来,撬动社会资本介入的PPP模式有着诸多优势。
不过记者在采访中也了解到,PPP模式的相关制度安排和政策虽然不断完善,但在实践中,进展仍十分缓慢。“真正落地的PPP项目并不多。”某银行机构负责人日前向记者透露。
显然,从目前来看,政府、企业、银行,涉及三方力量的PPP模式仍在摸索中。
为何是“PPP”
“国家对于PPP模式非常重视,还设有PPP项目库。近期我们一个引入社会运营商的土地综合整治项目便入选了该项目库。”某地政府部门相关负责人表示。
记者注意到,早在2014年12月,国务院、财政部以及河北等地政府先后为推广运用PPP模式下发了一系列文件,用以推进PPP落地。
PPP是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
“简单来说,PPP就是指政府和私人部门之间就公共产品的提供而建立的风险共担的长期伙伴关系。PPP模式既是公共服务供给机制的创新,又是政府投融资方式的创新。”信达资产管理公司高瑞东博士认为,“该模式在发达国家已经很成熟,其独特优势非常好地契合了我国目前的经济环境,这也是我国政府大力推广PPP模式的原因。”
上述负责人则提到,对于PPP,很多地方政府也是在摸索中推进。
作为一种新的投资模式,PPP的优势显而易见。高瑞东表示,优势主要体现在两个方面:一是效率优势,通过引入私人部门进入设计、融资、建设、运营、维护等各个阶段,充分整合市场资源,可以使公共产品的供给更有效率、更加丰富;二是成本优势,通过引入社会资本,可以有效减轻目前政府的财政债务压力,增加政府无力提供或者难以改进的公共产品供给,使得政府可以腾出更多资金用于重点民生项目。
高瑞东提到,在目前我国制造业与房地产投资持续回落的大背景下,政府亟须引社会资本之水拉动基础设施投资,支撑经济中高速增长。
银行逐步“适应”
记者近期从某行了解到,该行已明确提出,“今年将择优支持收费定价机制透明、有稳定现金流的PPP项目。”
部分银行则已作出积极尝试。记者在采访中了解到,2015年,河北建设集团有限公司分别与定州市、徐水市政府就两项目正式签署了“特许经营合同备忘录”,而这标志着建行河北分行首单PPP项目正式落地。由该行提供的信息显示,截至目前,已实现投放18800万元,开辟了当地PPP项目市场先河。
在谈及银行对待PPP的态度时,高瑞东分析,在实体经济下行与资产荒的大背景下,PPP项目所产生的金融资产,因其现金流明确,而且有政府财政兜底,可能是最好的金融资产之一。银行既可以通过项目贷款、银团贷款以及夹层融资等结构化方式对PPP进行项目融资,又可以通过PPP产业基金对其进行股权融资。
但银行介入PPP的困难依然存在。某银行负责人告诉记者,PPP模式之所以尚未大面积落地,主要原因在于每个项目都有其特殊性。只有在银、政、企三方责权利全部沟通好的前提下,或在政府未来承债能力能够保障的情况下,银行才能介入。
他同时还提到,一些PPP项目并不适合贷款形式来支持,还需要银行提供投行等综合性金融服务,对于银行的要求较高。
高瑞东也提醒,PPP项目周期较长,银行需要格外关注运营投资者的专业能力以及项目面临的潜在的建设风险、运营风险、政策风险等,应该尽可能地通过抵质押、担保、商业保险等方式控制风险。
前景依然看好
记者获悉,截至去年11月底,国家发改委公开推介的第一批1043个PPP项目中,已签约项目达到329个,已占推介项目数量比率的31.5%,与初期不到10%的签约率有显著提高。
对于签约比例的提升,高瑞东分析认为,2015年以来,政府一方面着力构建PPP制度规范体系,出台PPP操作指南、合同指南和财政承受能力论证指引等文件,进一步完善PPP相关法律规范;另一方面,政府积极推广PPP示范项目,建立政府PPP融资支持基金,出台以奖代补政策,致力于支持和推动PPP项目实施。
这只是一个开始。PPP仍有较大空间,需要各方力量的加入参与。相关数据就显示,目前政府公布的PPP项目库总投资已超过两万亿元,涵盖交通、市政、医疗、环保等多个领域。
记者在采访银行后发现,“积极参与”是银行对PPP模式普遍持有的态度。某银行机构负责人表示,对于银行而言,PPP模式的大面积推广,需要积累经验,内部的相关流程设计、服务方式也要有针对性地进行调整。目前仍需要一定时间。
高瑞东建议,良好的制度体系是PPP持续健康发展的根本保障,只要通过立法不断化解PPP执行过程中的不确定性,提高参与各方对风险、收益的可预测性,只要充分引入市场竞争并且发挥各方比较优势,PPP这样一个创新的事物就会越来越蓬勃地发展。
