《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》要求，合理设定资源消耗“天花板”，加强能源、水、土地等战略性资源管控。近期，国家发展改革委等部委制定发布了《关于加强资源环境生态环境红线管控的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确要对水资源消耗实施管控，确定用水总量控制目标。这与我国最严格水资源管理制度确定的“三条红线”中“用水总量控制红线”的内涵和要求是一致的，即通过设定各区域水资源消耗的“天花板”，实行用水总量控制。
为什么设定水资源消耗上限？
我国水情特殊。人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本水情。我国水资源总量较为丰富，但人均水资源量却只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。水资源丰年多枯年少、夏秋多冬春少、南方多北方少、东部多西部少、山区多平原少。由于我国东部和南部受季风影响大，降水集中，大部分地区每年汛期4个月的降水量占全年的60%到80%，容易形成春旱夏涝，西部处于内陆地区，受季风影响弱，远离海洋，气候干旱，降水稀少。
我国水问题复杂。我国正处于新型工业化、城镇化和农业现代化加快发展的历史阶段，加之全球气候变化影响大，极端天气情况频发多发，水资源短缺、水污染严重、水生态环境恶化等问题日益突出，迫切需要解决。全国年平均缺水量500多亿立方米，2/3城市不同程度缺水。水资源浪费严重，水资源利用方式偏于粗放，全国农田灌溉用水有效利用系数仅为0.53，与发达国家0.7—0.8的水平存在较大差距。部分地区经济社会活动与水资源承载力不协调，水资源过度开发，地下水超采严重，挤占了生态环境用水，导致生态系统恶化。不少河道断流现象严重，生态走廊丧失。
转变经济发展方式需要发挥水资源要素的约束性作用。长期以来，我国的粗放发展付出了巨大的资源环境代价。按照这种模式发展下去，资源环境难以支撑，经济社会发展难以持续。用水方式转变是经济发展方式转变的重要推动力，必须从根本上更新思路，将水资源要素作为经济布局、产业发展、结构调整的约束性、控制性和先导性指标，通过设定水资源消耗上限形成水资源的硬约束。
水资源消耗管控要求和目标是什么？
水资源消耗管控是战略性资源消耗管控的一部分，总体要求就是依据水资源禀赋、生态用水需求、经济社会发展合理需要等因素，确定用水总量控制目标。即加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制。《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》明确，到2020年全国用水总量控制在6700亿立方米以内，到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内。2013年国务院办公厅印发的《实行最严格水资源管理制度考核办法》，明确了各省区的2020年、2030年各省区的用水总量控制目标，也就是确定了各省区水资源消耗管控的上限。
如何实现水资源消耗的管控？
一是要严格控制流域和区域取用水总量。确定流域和区域的取用水总量控制目标是实施水资源消耗管控的基础性工作。在流域层面，国家正在开展53条跨省重要江河流域水量分配，就是要把用水总量控制指标分解落实到河段、湖泊和地下等具体水源。在行政区域层面，国务院已明确各省区的用水总量控制目标，当前重点是各省区要尽快完成所辖各市、县级行政区2020年和2030年用水总量控制目标。
二是要严格取水的“准入”制度。水资源论证和取水许可作为我国取用水资源的重要“准入”制度，应当在实施过程中强化管控要求。对国民经济和社会发展规划、城市总体规划、重大建设项目布局等进行规划水资源论证，确保规划与区域水资源条件相适应。进一步加强建设项目水资源论证制度，特别要对高耗水、高污染项目进行严格论证，对未依法开展水资源论证工作的建设项目不予批准。目前，我国正在研究建立水资源承载能力监测预警机制，把水资源承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件，对超出红线指标的地区实行区域限批。
三是实施地下水总量与水位双控制。地下水资源是我国水资源的重要组成部分，对地下水开发利用实行总量控制是实施水资源消耗管控的重要方面。《指导意见》明确，在严重缺水以及地下水超采区，要严格设定地下水开采总量控制目标。各省区应合理确定区域内地下水取用水总量控制指标，核定并公布地下水禁采和限采范围，针对不同分区和行业的特点，采取相应的管理和保护措施，实行地下水取水总量控制，并逐步推进地下水水位控制。在地下水超采区，应采取置换水源、调整产业结构、实施节水灌溉等综合措施，推进地下水压采，尽快还清地下水“欠账”，实现采补平衡。财政部、水利部等四部委自2014年起，在河北开展了地下水超采综合治理试点，采取综合措施，已形成15.2亿立方米的地下水压采能力。
四是加强计量监测。为保证水资源消耗管控目标的落实，应当大力推进水资源计量、统计、监测基础体系建设。目前，国家水资源监控能力建设项目一期已基本完成，基本建成了水资源三大监控体系、三级信息平台，但尚未满足精细化管理的要求，特别是对量大面广的农业用水的计量监控覆盖率还较低。须加快推进国家水资源监控能力建设项目二期建设，加快完善省级水资源管理信息系统建设，实现信息共享、互联互通和业务协同。在地下水监测方面，水利部与国土部正在共同建设国家地下水监测工程,建成后将进一步提高地下水监测能力，对实施地下水总量与水位双控制提供技术支撑。
五是严格考核。水资源消耗管控作为资源消耗管控的一方面，主要是对水资源实行用水总量控制。涉及水资源消耗管控的考核应该与最严格水资源管理制度考核中的用水总量考核目标和方法相一致。但应该说明的是，在考核结果的应用上，《指导意见》将考核结果纳入地方政府和领导干部政绩考核的同时，也将其作为党政领导干部生态环境损害责任追究的重要内容，进一步加大对超过用水总量控制指标地区党政领导干部责任追究力度。从2013、2014年度最严格水资源管理制度考核结果来看，参与考核的30个省区均未突破国家确定的用水总量控制目标，各地在总量控制方面做了很多工作。但我们也要认识到，用水总量的考核只是“三条红线”的一条，用水总量考核不仅要依据用水总量指标达到情况，同时还要兼顾用水效率和水功能区限制纳污红线控制目标实现情况，统筹兼顾、综合考核。（水利部水资源司原司长、教授级高工 高而坤）
