原标题：“花企业的钱，办电力的事”上海电力工程建设市场灰幕调查
一份旨在“保护消费者、透明收费”的发改委红头文件，如何在实施中步步变形？一个个“天价”电力建设工程，又暗含哪些玄机？
用电企业“上访”
折腾了两个月、被电力公司打回去两次仍未能通电开工之后，位于上海市的一家仓储企业急了，选择“上访”。
2013年6月，这家公司相关人员来到上海市某供电公司，申请建仓库所需的临时用电。上述供电公司依据《上海市35千伏、10千伏非居民电力用户供电配套工程试行定额收费实施细则》（以下简称“定额收费细则”）等三个管理制度的通知（上电司销（2012）1857号），要求这家公司临时用电和正式用电一起申请。尽管当前阶段只需要临时用电，这家公司还是接受了。
但当这家公司提出1000千伏安的用电容量申请后，该供电公司立即驳回，理由是以该公司的厂房建设面积，1000千伏安“容量不够”。按面积确定变压器容量的依据，正是上述电力公司的细则。2012年起上海市发改委对部分用户受电工程实行定额收费，而定额多寡取决于变压器容量大小，核定的容量越大，电力工程收费就越多。
不想多掏钱的这家公司仍坚持原有容量，结果申请又被退回。更让这家公司难以承受的是，供电公司要求他们在寸土寸金的上海，为这项接电工程的开关站提供免费土地。
着急用电又不愿无故承担额外成本，无奈的仓储企业最终选择了向有关部门投诉。2013年8月，相关部门介入事件处理。
在随后相关部门的约谈中，某供电公司终于同意了用户希望的容量，也不再坚持由用户无偿提供土地建开关站，但要求用户自行承诺：“今后不再增容”。
“根据需求变化，增容、减容以及变更用电都是很常见且合理的要求，用电企业没理由自断后路。”上海一家电力工程公司的负责人赵东健表示不解。
事实上，被用作“临时用电和正式用电一起申请”、按面积确定容量以实施收费等做法依据的定额收费细则及《上海市电力公司非居民电力用户业扩工程技术导则（试行）》（上电司运检〔2012〕1790号））（以下简称“技术导则”），只是上海市电力公司的内部规定。
在被问到上述文件是否获得了价格主管单位备案、认可时，上海市发改委价格管理处相关工作人员并未直接回答南方周末记者的疑问，只是笼统地表示，“（电力公司的细则）有与发改委文件不一致的地方，以发改委的规定为准。”
华东电监局相关部门负责人表示,电力公司制定定额收费的细则是上海市发改委定额收费通知文件中要求的，由政府部门委托企业制定细则本身没有问题，但由企业自行发布执行是否合适，“值得商榷”。
在南方周末记者与上海市电力公司外联部门的非正式接触中，电力公司相关人士表示，上海是全国定额收费的试点，电力公司都是按照发改委物价部门核定的容量收取费用的，一般而言，类似收费依据等文件材料都可以在营业厅获取。
多个用户办理用电业务时，电力公司负责审核供电方案的监察人员自称根据实施细则核定容量，但据南方周末记者了解，这份细则很多用户并未拿到。对此，电监局部门负责人表示，“类似问题我们在调研中也发现过，作为依据的细则道理上应该公开。”目前，电力监管机构和发改委价格部门有计划就定额收费实施后出现的一些问题做进一步沟通。
定额收费到底收多少，关键指标是变压器容量。关于如何核准用户的变压器容量，上海市电力公司在定额收费的细则中写明，是电力公司根据建设部《全国民用建筑工程设计技术措施节能专篇-电气》（建质〔2006〕277号文）再结合上海的实际情况制定的。
南方周末记者发现，上海市电力公司要求用户配置的变压器容量的下限，采用的是建设部文件中用户变压器配置容量的上限。比如，建设部文件中汽车库变压器装置指标为12-34伏安/平方米，上海电力公司文件则要求车库建筑设施容量配置≥34伏安/平方米。更关键的是，该建设部文件并无强制效力，对此，该文件的1.0.2条明确指出：“对于工业企业建筑工程的节能设计，应结合其工程实际，可参考使用。”
政策如何变形
让仓储公司走投诉之路才顺利接电、又被上海市电力公司当作其按容量收费的政策“母本”的政策，是从2012年9月开始执行的《关于本市35千伏、10千伏非居民电力用户供电配套工程试行定额收费的通知》。
按照该通知的说法，此政策目的是为了进一步规范上海市非居民电力用户供电配套工程（简称“业扩工程”）收费，提高收费行为的公开透明度，提高供电服务水平。按照这项规定，上海市35千伏和10千伏正式用电外线工程实行定额收费，内部工程放开，临时用电和其它电压等级按实收费。所谓按实收费，其电力工程量取决于电网的电源接入点到用户厂区的距离。
上海市的用户受电被电力公司人为分为两块，一块是公共电网到用户地块外，称外线工程，另一块是用户厂内配电，又叫内线工程。在定额收费政策出台之前，上海电力外线工程市场乱收费的情况十分普遍。
上海一家电力安装公司的老总张祎曾亲历过一个“天价”工程。一个普通的外线工程居然开价一千多万，审计公司一下就审计掉了600万。最后因有关部门的介入，电力公司取消了部分不必要的工程，又选择了更近的电源接入点，材料、工程费用顿时骤减，免去了几百万的价格差。
同样，2012年，另一个电力工程公司的老板赵东健从一家央企总包方手中拿到一项国家重点工程的安装项目，“预算一百多万项目，审计后一半价格不到”。最终也因监管部门介入，电力公司才同意将多收的款项退还。
上海市发改委价格管理处相关工作人员解释，定额收费政策出台的初衷，正是“保护消费者、透明收费”。从定额收费政策的具体规定来看，政策意图的确如此，比如，该政策规定，施行定额收费后，除了多回路供电容量费仍按价格主管部门规定执行外，不得再向用户收取其他任何工程费用。
“（定额收费）政策执行到现在，反映比较好，认可度比较高，我们这边接到的用户投诉非常少。”上述工作人员表示，定额收费政策是对以往收费行为的规范，把乱七八糟的收费行为变成了统一收费。
根据国家能源局的通知，电力监管部门曾组织过相关调研，电力公司内部人员介绍，监管部门对电力公司相关政策的实施细则评价并不高，提出了很多质疑，但并未对外发布相关信息。
定额收费虽然在一定程度上解决了电力公司收费上的随意性，但从资金节余情况看，“收费标准偏高，侵占了电力用户的利益”。根据电力公司财务内部人士透露，电力公司的大部分外线工程收入远大于支出额，其平均资金结余率超过50%。
事实上，上海市的定额收费新政之后，定额收费与工程量和工程成本脱节，即收费多少只取决于用户申请的用电容量，而不取决于工程成本的多少。问题在于，用户需要申请多少用电容量，自己说了并不算。而没有任何无偿捐赠的手续，电力公司就将用户资产变为自己资产的做法，违背了电力法“谁投资谁受益”的基本原则，造成了电力公司通过取得“授权”而合理垄断的现实。
没有发言权的用户
“定额收费简直是一夜回到解放前！”多位与电力公司有过不快经历的电力工程安装公司老总认为，定额收费的实际效果有违政策初衷，而影响更深远的是“掏用户的钱办电力公司的事”。
根据《上海市220千伏以下供电工程收取贴费暂行办法》（沪计投（1992）694号）第七条规定，用户申请用电除按规定交纳供配电贴费外，还应承担由于用户用电增加而引起的自电业变配电所、线路至用户受电点工程建设所需的全部费用，建成后资产属电力部门。
贴费诞生于计划经济时代，当时电力公司没有足够的经费去建设配电网，由用户出资补贴。2002年前后贴费政策已被当时的国家计委全面废除，但沪计投（1992）694号第七条迄今仍是有据可查的要用户无偿捐赠其资产给电力公司的主要依据。
在定额收费出现之前，电力公司依靠《电力工程委托合同》。具体的做法是，由用户“自愿”签订合同，将工程委托给电力公司的关联工程公司，并“无偿”将建成后的资产移交给电力公司。不签订《电力工程委托合同》，就不能办理用电业务，这与合同法的平等自愿原则不相符。
《电力工程委托合同》的前身是《电力工程建设合同》。自2010年开始，原国家电监会在全国范围内督查供电企业对用户受电工程指定设计单位、施工单位和设备材料供应单位的“三指定”现象。由于电力建设合同是电力公司单方面提出的，该合同后来改了名称和条款，变成了电力委托施工合同。
《供电监管办法》第十八条
电力监管机构对供电企业公平、无歧视开放供电市场的情况实施监管。供电企业不得从事下列行为：
(一)无正当理由拒绝用户用电申请;
(二)对趸购转售电企业符合国家规定条件的输配电设施，拒绝或者拖延接入系统;
(三)违反市场竞争规则，以不正当手段损害竞争对手的商业信誉或者排挤竞争对手;
(四)对用户受电工程指定设计单位、施工单位和设备材料供应单位;
(五)其他违反国家有关公平竞争规定的行为。
《反垄断法》第十七条
禁止具有市场支配地位的经营者从事下列滥用市场支配地位的行为：
（一）以不公平的高价销售商品或者以不公平的低价购买商品；
（二）没有正当理由，以低于成本的价格销售商品；
（三）没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易；
（四）没有正当理由，限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其指定的经营者进行交易；
（五）没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件；
（六）没有正当理由，对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇；
（七）国务院反垄断执法机构认定的其他滥用市场支配地位的行为。
本法所称市场支配地位，是指经营者在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位。
名称的改变并不能改变电力公司的关联公司垄断电力工程外线市场的局面。根据电力公司基层营销人员表示，使用委托合同，避免了电力监管机构检查的“三指定”现象，是电力公司对付监管机构的高招。对垄断收费造成的高价外线工程，受访的发改委工作人员提了一句“水太深”。多个民营施工企业均反映，要想拿到电力公司的外线工程项目，“必须和电力公司搞好关系”。
2012年，上海华声电气为一家企业安装了箱式变电站。“箱式变电站的使用在国内外都很普遍，国内也没有任何规定说箱式不能用，但电力公司就是不让。”上海华声电气负责人何成祥说。最终，电力公司通过那家用户企业的上游供货商、下游经销商施加压力，用户被迫放弃箱式变电站，按电力公司要求新建了另一个变电站。何成祥才意识到，电力公司横加阻挠，是“嫌我去人家地里拔了菜”。
电力公司内部职工向南方周末记者证实，关联企业中标早就不新鲜了。外线工程设计和施工招标的确会主要发包给关联企业和少量有关系的社会单位，如近年来在上海用户受电工程市场深耕细作的江苏启东籍电力工程队伍。
事实上，很多用户在尚未明确提出用电申请、且不知道是否会获批的情况下，就先把工程委托给了电力公司。南方周末记者获得的上海一家建材企业和某供电公司签订的《电力工程委托合同》及《高压供电单位客户用电申请单》显示，用电申请及受理时间比工程委托合同的签署时间要晚。
由于上海市发改委的定额收费政策并不覆盖临时用电，这个《电力工程委托合同》被延续下来。根据有关部门的不完全统计，每年几百个亿的用户投入最后通过一个委托合同全部变成电力公司的配网资产。
2013年10月29日，南方周末记者先后到位于上海市共和新路2511号的沪北供电营业厅和位于天山路1756号的沪西供电营业厅，以一家电力工程安装公司申请临时用电的工作人员身份，向电力公司工作人员咨询，被告知临时用电的施工单位仍要和电力公司签署《电力工程委托合同》。
按新规定以定额收费的用户，则无需再签工程委托合同。但受访的几位社会电力工程公司老板皆表示，这更像是为电力公司省事。因为电力公司直接按用户的用电容量统一收费，用户投资的电力工程未经任何手续变成电力公司的资产，用户没有任何发言权。
可以发现，电力公司在电力工程建设中占主导地位的案例比比皆是。
一家地产公司因拆迁导致开发进度滞后，早期获准建设的地下变电站，在重新申请时被要求“必须建地面站”。“不给建地下说是安全原因，但托关系找人之后又让建了。”为上述地产公司跑关系的中间人赵东健说。
对此，上海市电力公司的相关人士在与南方周末记者的非正式采访中解释，近年几大南方城市大雨后频发地下电力设施被淹的事故，严重影响供电安全，要求建地面站是出于安全考虑，而且建地面站还是地下站“并非强制”，但是电力公司在供电方案中明确变电站建在地上0米，不同意供电方案无法开展申请用电流程。
“我们遭遇的情况是，用户对自己投资的变电站没有任何发言权。”几家受访的电力工程施工公司的老板一致抱怨说。
“肥水不流外人田”
早在定额收费政策诞生之前就存在的招投标，其绝不花落旁家的诀窍——按比例发包——被继承了下来。
电力公司职工提供的多份会议纪要显示，与前几年外线工程全部是关联企业中标相比，尽管关联企业的中标比例已经开始下降，但按比例、有规律的中标依然是主流。
多位电力安装工程公司老板证实，按比例发标是业内公开秘密，即俗称的“设计三七开，施工五三二”，指项目的设计七成由关联企业拿下，剩下的三成开放给社会企业，而施工中的“五”代表本供电区域内的关联企业中标50%，“三”是其他区域的关联企业中标30%，“二”即最后的20%才放给社会企业。
“最终剩下的这20%也不是随便哪家都能来的，大部分是帮电力公司做抢修的！”上述人士解释。
为了做到“肥水不流外人田”，除了投标者多为关联企业，上海市电力公司还把触角伸到了招投标的管理环节。
外线工程的招标一般分为物资和工程两大类。南方周末记者查询了上海市电力公司招标相关的公开资料发现，几乎所有的物资类招标都由上海通翌招标代理有限公司负责，设计、施工和监理则通过上海资文建设工程咨询有限公司招标，二者均为上海电力的控股公司。
不止如此，本该与招标单位利益无涉的评标专家与电力公司有着千丝万缕的联系，甚至评标专家库就是由电力公司组建的，而这些做法都是招投标法等相关规定中明令禁止的。
上海华声电气负责人何成祥通过电力系统的朋友了解到，上海电力公司还想提高外线工程定额收费和小区配套收费的标准。跟电力公司“斗争”了几年后，何成祥几乎放弃了上海的用户受电工程市场，转投太阳能电站建设，理由是“老跟他们打，费不起那么多精神”。
