波兰采用PPP模式降低城市垃圾管理成本

随着我国城市化进程的加快，大量人口涌入城市，造成城市环境问题日益突出，快速增长的城市垃圾给生态环境带来巨大压力，严重影响了城市的可持续发展。而传统的“政府包干”环境治理模式存在资金不足、技术落后、效率低下等问题，单靠政府的力量难以突破“垃圾围城”的困境，实施城市垃圾治理的市场化改革已成必然趋势，政府与社会资本合作(PPP)模式是主要方式之一。近年来，在国家相关部门的推动下，各地政府相继开展了一批垃圾处理的PPP项目试点。但是，由于缺乏成熟的技术和运营经验，至今实际建成并运行的项目仍屈指可数。

西方国家对于引入社会资本方参与垃圾处理项目进行了大量的探索实践，取得一定成效，有效缓解了政府的资金压力，提高了垃圾处理的效率，降低了城市垃圾管理的成本。本文以波兰波兹南市城市垃圾热处理工厂项目为例，介绍其运用PPP模式建设城市垃圾热处理工厂的经验，以期为我国在垃圾处理领域运用PPP模式提供借鉴。

项目概况

波兰波兹南市政府于2004年决定建设一个垃圾热处理工厂(又称“垃圾能源化设施”)来对其日益增长的城市垃圾进行处理及回收利用，而其自身存在资金不足、缺乏垃圾热处理的相关经验等局限，因此决定采用PPP模式进行建设。同时市政府根据欧盟标准调整了垃圾管理系统，并着手申请欧盟基金的资助。随后起草了项目申请文件、可行性研究报告及环境影响评价决策等配套材料。2009年8月至10月，市政府举行了公众咨询活动，就垃圾热处理工厂的建设选址向波兹南市和Czerwonak市的市民公开征集意见。2010年市政府确定了工厂选址，同时申请到了欧盟基金的资助。2011年开始以竞争性对话方式筛选社会资本方，2013年4月选定中标者，并于同年8月签订了PPP协议。项目建设和调试工作计划于2016年11月8日完成。

该项目的政府方是波兹南市政府。社会资本方是由SITA公司和Marguerite垃圾处理公司共同组成的特殊目的公司(SPV)——SitaZielonaEnergia公司。SITA公司和Marguerite垃圾处理公司各持50%的股份。SITA公司是苏伊士环境公司的一家子公司，在欧洲管理着48家垃圾热处理工厂，每年处理约7,300万吨城市垃圾，是全球环保领域的领导者;Marguerite垃圾处理公司隶属于MargueriteFund投资基金，MargueriteFund是欧洲规模最大的基础设施投资基金之一。

以竞争性对话方式筛选社会资本方

市政府参照 《政府和社会资本合作法案(PPP法案)》第四条第二款(即政府采购法)，于2011年4月4日开始以竞争性对话方式筛选负责垃圾热处理工厂的设计、建造、融资、管理和维护的社会资本方。竞争性对话方式能充分利用政府采购法规范复杂的投资结构，实现公众利益最大化。经过严格的甄选程序，市政府最终于2013年4月确定将特许经营权授予SitaZielonaEnergia公司。与该公司签订的PPP协议将项目周期分为两个部分：建设周期，PPP协议签订后的43个月内;运营周期，建设周期结束后25年。

项目融资及风险分担

该项目由社会资本方、市政府与欧盟基金共同融资。为了接手该项目，SitaZielonaEnergia公司向BGK财团、波兰储蓄银行以及PEKAOSA银行组成的联合体申请了9亿多兹罗提的贷款，偿还期为22年。欧盟基金提供《PPP法案》中规定的建设成本中的“自我投入”部分以及支付给社会资本方的部分报酬，市政府根据项目实施的情况确定向欧盟基金申请资助的具体金额。

市政府在项目前期准备阶段进行了市场测试，发现垃圾处理的需求风险(即需处理的垃圾数量和垃圾热值风险)不能转嫁给社会资本方。因此，该项目的需求风险由市政府承担，建设和可用性风险由社会资本方承担。同时，社会资本方还要负责整个项目周期内垃圾热处理工厂的运营和维护。

技术指标及报酬支付原则

项目规定了具体的技术指标，主要包括运用层燃炉和废热回收锅炉来保证垃圾的能量能够最大程度得到回收利用。另外还配备抽汽冷凝式汽轮机装置，向城市供应热水以及向市政电网供应电力。工厂的工作容量每年达到21万吨，生产线额定运营时间为每年7,800小时。工厂还将配备两条热处理线，每条线的处理容量为每小时13.5吨。

社会资本方报酬的支付机制是根据估算的垃圾热处理工厂的运营成本 (分为固定和可变成本)、贷款的还本付息额、社会资本方的计划利润份额等各项之和，再扣减电能和热能的销售收入来计算。支付机制中各个部分的具体金额依据社会资本方向市政府提供的详细结算账户数据确定，市政府通过这种方法能够保证计算结果的准确性。社会资本方的报酬由市政府根据支付机制在既定的月份进行结算。
经验启示

波兰波兹南市城市垃圾热处理工厂项目对于我国在垃圾处理领域运用PPP模式具有一定的借鉴意义：

一是谨慎选择采购方式，公平选择社会资本方。对于一个结构复杂、特许期长的PPP项目，选择经验丰富、实力雄厚的社会资本方是保证项目取得成功的关键。该项目选择竞争性对话的采购方式，充分利用政府采购法规范复杂的投资结构，实现公众利益的最大化。

二是创新项目融资结构，缓解项目资金压力。该项目的创新性主要体现在共同融资的方式上，除了由社会资本方进行融资，市政府还申请了欧盟基金的资助，欧盟基金将帮助市政府减少用于处理城市垃圾的支出，还能间接减少居民为垃圾管理所支付的费用。

三是制定报酬支付方式，合理激励社会资本方。对于由社会资本方负责运营和维护的PPP项目来说，在PPP协议中明确规定社会资本方报酬的计算方法至关重要。一个合理的报酬支付机制能够对社会资本方起到激励和约束的作用。我国在PPP项目的实践中，应事先与社会资本方协商制定报酬的具体计算方法，还可考虑确定报酬扣减机制，即当社会资本方提供的服务未达合同规定的标准时，政府可适当进行报酬扣减，这样可激励社会资本方保质保量提供服务。

四是政府主动承担相应风险，促进风险合理分担。风险的识别与合理分担是成功运用PPP模式的关键，政府和社会资本方应通过风险的最优分配来实现项目价值的提升。对于城市垃圾处理项目，是否能够收集到足够数量的垃圾存在较大的不确定性，这构成了特殊目的公司的运营风险。该案例中，市政府在市场测试后主动承担了该风险，这样既降低了企业的运营风险，又能够保障项目的顺利推进。