今后，党委将不能再“隐身”于政府部门幕后，而是要站上前台，在环保问题上经受考验
今后，若生态环境遭到破坏，党政领导干部将被终身追责。 资料图
国家主席习近平近日在对天津爆炸事故的最新批示中，提到了“坚决落实安全生产责任制，切实做到党政同责”。
其实，今后不仅在安全生产领域，在生态环境方面如果出现问题，党委领导也将与政府相关领导共同担责。
中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》(以下简称《办法》)规定，地方发生环境污染和生态破坏事件，不仅政府主要领导成员要担责，党委和相关部门的领导都有可能被追究相应责任。
“《办法》的发布是首次以中央文件的形式提出了‘党政同责’的要求。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受记者采访时说。
他强调，“党政同责”可以解决现行法律法规中对地方各级党委领导成员在生态环境保护方面责任规定缺失的问题，将促使各级政府领导提高对生态环境保护的重视程度，有助于改善未来环境，同时也标志着我国生态文明建设进入了实质问责的阶段。
建立问责是大势所趋
对于此次《办法》的出台，国家行政学院公共行政教研室主任竹立家在接受记者采访时指出，这是继今年5月中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》后，最新出台的一项有关生态文明建设专项配套的政策文件。
“充分说明了国家目前对环境保护、生态文明建设的重视程度和决心。”
竹立家指出，近年来，党中央和国务院对环境保护极其重视，一方面习近平主席在多个场合提出要“留住青山绿水，让人们记住乡愁”;同时随着《中美气候变化联合声明》和《国家应对气候变化规划》等文件的发布，中国也在向全世界表明在气候环境等方面的立场和规划。
“所以此次建立党政领导干部生态环境保护的问责制是大势所趋，也将作为今后我国生态文明建设的重要制度之一。”竹立家说。
记者注意到，十八届三中全会曾明确指出，“必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。
《办法》中也表明，制定本办法是旨在贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，加快推进生态文明建设，健全生态文明制度体系，强化党政领导干部生态环境和资源保护职责。
常纪文指出，之所以此次《办法》要从生态环境方面进行规范和强调，是因为在我国经济社会转型和发展进入新常态时期出现的种种问题、暴露的薄弱环节，都在指向环境和生态文明建设。为此，建立一套有效的问责激励机制，使党政领导干部切实转变执政理念，为节能环保负责，避免成为环境的破坏者就显得尤为必要。
中国工业环保促进会会长杨朝飞也指出，从国际经验看，保护生态环境仅约束企业行为远远不够，更重要的是规范政府行为。
比如美国1969年出台的国家环境政策法，通过规范政府行为，就有效化解了发展与环保之间的矛盾。
“这次《办法》的出台，也将进一步规范党政领导干部的施政行为，既是生态环保的需要，也将对经济转型和可持续发展发挥重要作用。”杨朝飞说。
“党政同责”直击漏洞
在竹立家看来，此次《办法》的出台还具有另一个重大意义，那就是更好地“加固”了党政同责的要求。
其实，“党政同责”的概念早前已有提出。
2013年，习近平主席在主持中央政治局常委会听取安全生产工作汇报时，就提出安全生产要“党政同责，齐抓共管”。
常纪文指出，“党政同责”目前在食品安全、计划生育和安全生产领域比较常见，比如2008年的“三鹿奶粉事件”中，石家庄市委书记就被罢免。
然而，与安全生产等领域相比，在生态环境方面一直没有做到“党政同责”。
最早提出并主张在环保领域推行“党政同责”概念的常纪文直言，以往发生环境污染时，一般都是环保部门或者主管环保的领导承担责任。
因为现行党内法规和国家法规并没有明确规定党委在环境保护方面的具体职责，因此地方党委的环保责任被虚化了，往往也能逃避追责惩罚。
但常纪文强调，其实很多重大环境污染事件往往都与决策有关，在当前“党委领导，政府负责”的体制下，很多环境污染事件的背后，都有地方党委的影子。
决策是党委、政府“一把手”作出的，但出了事这些决策者却能置身事外，这会极大地造成权力和责任不对等的问题。常纪文说。
今后，党委将不能再“隐身”于政府部门幕后，而是要站上前台，在环保问题上经受考验。
《办法》中明确规定，地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任。
对于《办法》将地方党委领导成员作为追责对象，常纪文认为这是一大突破，可谓直击了环保方面长期缺失“党政同责”制度这一漏洞。
此外，他强调，安全生产等领域的“党政同责”，通常都是地方规定，国家层面并没有整体规定，《办法》是首次以中央文件的形式提出了“党政同责”的要求，将对今后推动党委、政府对生态文明建设共同担责，落实权责一致原则，对实现追责对象全覆盖起到重要的推动作用。
其实，随着国家对生态环境问题给与了越来越高的关注，各级政府领导因环保不力而被追责的例子也不时见诸报端。
比如2014年9月出现的腾格里沙漠污染事件，除相关企业主被追究刑事责任外，内蒙古自治区环保厅负责人、腾格里工业园区党工委书记等多名党政官员也受到了行政处罚。
不过，竹立家坦言，过去的实践中这类处罚仍然属于因影响极其恶劣而导致的个例。而随着《办法》的出台，“今后在生态环境方面对党政领导的追责将成为常态”。
“任何一项政策的出台都应将它放到当前国家发展的大背景下去看待。”竹立家指出，不论是此前一直在重点强调和改革的政府简政放权，还是近日中共中央办公厅印发的《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》等文件，都充分表明国家在不断规范和约束政府权力。
“我们一直强调要彻底把权力关进制度的笼子里，防止权力滥用，而这就离不开‘党政同责’的规定。”
竹立家解释称，“党政同责”的核心就是权力与责任的统一，当政府、党委拥有一定的权力时，就一定要建立与之相匹配的责任担当及问责制度，只有这样才能给予权力机关压力感和责任感，保证权力被更好地利用，而不是随意滥用。
竹立家预测，除了生态环境外，中央也将陆续在其他领域推行和完善“党政同责”的规定。
终身追责是亮点
有了政策，如何执行更为关键。
《办法》在追责情形中细化了党委和政府主要领导成员的“责任清单”，其中一共规定了25种追责情形，列出了党政主要领导、党政分管领导、政府工作部门领导和其他具有职务影响力的四种领导干部类型，让责任主体与具体追责情形一一对应。
常纪文指出，细化规定使得政策具有一定的可操作性，“也代表着‘党政同责’并不能简单地理解为党委和政府要承担完全一样的责任”。
常纪文解释称，由于政府与党委角色不同，因此责任也不同。政府责任主要在于全面贯彻落实党委的决定;党委责任则主要在于先期的研究和部署。因此，如果实施过程出现重大问题，将主要追究政府的责任;如果是在部署等层面出现问题，则需追究党委责任。
“《办法》中将具体追责情形细化，为这些党政领导划出了在生态环境领域的‘责任红线’。”竹立家指出，以往对党政领导干部提出生态环保方面的要求，主要是通过号召等效果不稳定的“软约束”，如今把追责规范化，用制度来引领和规范领导干部的权利使用，将具有更强的约束力和威慑力。
此外，《办法》确定的责任追究情形，既包括发生环境污染和生态破坏的“后果追责”，也包括作决策时违背中央有关生态环境政策和法律法规的“行为追责”。
竹立家强调，这是对环境保护的关口前移，能做到防患于未然。
生态环境损害终身追责制被视为《办法》的一大亮点，对造成生态环境破坏的责任人，不论调离提拔或退休都将终身追责。
竹立家认为，这不仅是顺应了十八届三中全会提出的要建立生态环境损害责任终身追究制的要求，同时也体现了政策的科学性。
因环境问题具有延期效应，一项工程给环境带来的影响可能要多年后才会显现出来。所以即便领导干部任期结束，在其任期内对环境恶化造成隐患的，也要追责。
“这能有效改善很多官员在位期间只重经济效益，不顾环境利益的错误思想。”竹立家说。
为了更全面地摸清官员们任期内的环境情况，《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》也在近日审议通过。
“这一方案就是官员上任时，对生态环境、森林资源等进行统计，在离任时，也要审计这些生态系统是否相对平衡，在确认没有遭到大规模破坏时，才可以离任。”竹立家表示，官员卸任时要“算账”，不仅有利于划分责任，也会使官员行使权力时更加谨慎科学。
常纪文补充指出，问责机制还应与干部选拔任免制度相挂钩，除了惩处外，今后也应考虑增加对资源环境绩效显著提高、绿色转型发展成绩突出的领导干部的鼓励条款。
在竹立家看来，《办法》虽然不是法律，但同样是具有法律效力的规章制度，因此在各级党政领导严格遵守的同时，也应加大监管力度。
《办法》要求政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门、纪检监察机关、组织人事部门及时启动并实施追责程序，这些部门如果失职，相关人员也将被追责。
竹立家建议，还应逐步建立社会监督机制，不仅能增加监管力量，也能使环境损害追责在更加公开透明的环境下进行。“这会使得监管工作被更好地落实。”
