制图：李姿阅
4月21日在北京举行的十二届全国人大常委会第八次会 议上，受国务院委托，国家发展和改革委员会主任徐绍史作了关于节能减排工作情况的报告。他介绍，根据“十二五”规划纲要，节能减排约束性指标共有6个，具 体要求是：2015年与2010年相比，全国单位国内生产总值能耗降低16%，二氧化碳排放强度下降17%，化学需氧量和二氧化硫排放总量分别下降8%， 氨氮、氮氧化物排放总量分别下降10%。
徐绍史说，各地区、各部门把节能减排作为转变发展方 式、经济提质增效、建设生态文明的重要抓手，取得重要进展。据统计，2013年与2010年相比，全国单位国内生产总值能耗和二氧化碳排放强度分别下降 9.03%、10.68%，“十二五”前三年累计节能约3.5亿吨标准煤，相当于减少二氧化碳排放8.4亿吨。2013年全国化学需氧量、二氧化硫、氨 氮、氮氧化物排放总量分别为2352.7万吨、2043.9万吨、245.7万吨、2227.3万吨，与2010年相比分别下降7.8%、9.9%、 7.1%、2.0%。
在谈到下一步总体思路时，徐绍史表示，把节能减排作为 向环境污染和低效浪费宣战的有力武器，坚持用“铁规”和“铁腕”推进节能减排，进一步硬化考核指标、量化工作任务、强化保障措施，更多利用市场机制，从调 整优化结构、推动技术进步、加强和改善管理等方面挖掘潜力，深入推进工业、建筑、交通运输、公共机构等重点领域和重点单位节能减排，加大污染特别是大气和 水污染治理力度，确保实现“十二五”节能减排约束性指标。
强化目标责任制和问责制
目前存在部分指标完成进度滞后。6项约束性指标中，单 位GDP能耗和氮氧化物排放量下降率前三年分别只完成五年总任务的54%和20%，与60%的进度要求还有明显差距。要实现“十二五”目标，后两年单位 GDP能耗须年均降低3.9%以上，氮氧化物排放量须年均下降4.2%以上，远高于前三年平均降幅。
针对这一问题，徐绍史提出，强化目标责任制和问责制。 出台2014—2015年节能减排低碳发展行动方案，督促各地区制定具体实施办法，抓好工作落实。开展节能减排目标责任评价考核，考核结果向社会公布，接 受社会监督。对考核结果为未完成的地区，必要时由国务院领导同志约谈省级人民政府主要负责人，有关负责人在考核结果公布后1年内不得评优树先和提拔重用， 暂停该地区新建高耗能项目的节能评估审查和新增主要污染物排放项目的环评审批。通过严格控制能源消费增量，确保实现“十二五”节能目标。
同时还要控制能源消费增量。据测算，在经济保持平稳增 长的情况下，要实现节能减排约束性目标，2015年能源消费总量要控制在40亿吨标准煤以内。下一步，我们将考虑目前能源消费全国统计数据与地方数据合计 的差距，适当调减雾霾严重地区和能耗大省能耗增量等因素，将能源消费增量分解到各地区，确保既能完成国家节能目标，又能保障经济增长需要。
加大结构调整力度
2012年我国经济总量占世界的比重为11.6%，但消耗了全世界21.3%的能源、54%的水泥、45%的钢。2013年煤炭占能源消费比重达65.9%。一些地区能耗强度是全国平均水平的2—3倍，一些落后技术设备仍在使用，转方式、调结构的任务十分艰巨。
针对这一问题，徐绍史提出，加大结构调整力度。实现节能减排约束性目标，结构调整的贡献率须达到一半左右。下一步，将结合化解产能严重过剩矛盾和培育新的增长点，科学构建增量，优化升级存量。
一要加快淘汰落后产能。2014年完成“十二五”淘汰落后产能任务，2015年再淘汰落后产能炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥（熟料及粉磨）1亿吨、平板玻璃2000万重箱。中西部地区承接产业转移必须坚持高标准、高水平，禁止落后产能转入。
二要严控“两高”行业新增产能。充分发挥节能评估审 查、环境影响评价、用地预审、金融等“关口”作用，对钢铁、有色、建材、石化、化工行业新增产能，实行能耗、排污总量减量置换，先落实置换指标再予以审 批；对能耗增量超过年度控制目标的地区，暂停新建高耗能项目能评审批；对确需建设的项目，能源效率、排污绩效要达到国内领先水平。
三要加快发展服务业和战略性新兴产业。把发展服务业作为产业结构优化升级的重点，2015年服务业增加值占国内生产总值比重达到47%。促进新兴科技与新兴产业深度融合，2015年战略性新兴产业占国内生产总值比重达到8%左右。
四要调整能源结构。开工一批水电、核电项目，增加天然气供应，加快页岩气技术研究和资源开发，因地制宜发展风电、太阳能、生物质能、地热能，推动分布式能源发展，2015年非化石能源占比达到11.4%。
大力推进污染治理
据介绍，纳入约束性指标的污染物排放总量虽然在减少， 部分指标有好转，但在多种污染物排放量远远超出环境容量的情况下，现阶段还难以实现环境质量全面改善。近年来雾霾问题频现，主要是二氧化硫、氮氧化物、烟 粉尘等污染物排放量大，以及机动车污染物排放增加、施工扬尘、秸秆焚烧、露天烧烤等原因，也有城市环境管理滞后、静稳天气频率增加等因素。
针对这一问题，徐绍史提出，大力推进污染治理。深入实 施“大气十条”，制定配套政策措施，开展实施情况年度考核。落实能源领域大气污染防治工作方案，加快推进集中供热、煤改气、煤改电工程建设。推广使用洗选 煤，优先将新增天然气用于燃煤设施改造，在京津冀农村地区全面推行清洁煤替代，推动企事业单位料堆料场棚化、仓化工作。2014年淘汰黄标车和老旧机动车 600万辆。做好重污染天气预防预警工作，推动京津冀及周边地区、长三角、珠三角等重点区域空气质量联动监测。大力实施“首都蓝天行动”。加快城镇污水、 垃圾处理设施及配套管网建设，到2015年底力争县县具备污水集中处理和垃圾无害化处理能力。严格落实畜禽规模养殖污染防治条例，加大污染防治力度，实施 农村环境综合整治。加快编制清洁水行动计划。
完善激励约束机制
随着煤炭价格持续走低，财政奖励的激励作用弱化，企业节能改造积极性不高。燃煤电厂脱硝电价政策出台时间较晚，脱硝工程建设滞后。黄标车和老旧车淘汰及畜禽污染防治激励措施不足。个别主要污染物减排未纳入约束性控制。
针对这一问题，徐绍史提出，完善激励约束机制。推动制度创新，加强依法管理，加大政策激励，调动各方面积极性，深入开展节能减排工作。
一要依法管理。修订环境保护法、大气污染防治法、建设 项目环境保护管理条例，加快固定资产投资项目节能评估审查管理条例、排污许可证管理条例、机动车污染防治条例等制订工作，加快出台关于进一步加强环境保护 监督管理的意见。滚动实施百项能效标准推进工程，2014—2015年制（修）订100项左右节能标准。
二要加强经济政策引导。发挥市场的决定性作用，完善有利于节能减排的经济政策。实行节能环保价格政策，严格落实差别电价、惩罚性电价、脱硫脱硝除尘电价、居民用电用水用气阶梯价格，研究扩大基于能耗、环保标准的非居民用电阶梯价格实施范围。
三要健全市场化机制。实施能效领跑者制度，定期发布空调、冰箱等能效最高的终端用能产品目录，以及乙烯、粗钢等高耗能产品单耗最低的企业单耗水平等。推进碳排放权交易试点，研究建立全国碳排放权交易市场。
