近年来，我国的环境保护监管工作在机构建设和监管能力建设等方面取得了长足发展。但是，在环境监管体制机制方面仍存在一些问题，制约了环境监管工作发展。环境保护部部长陈吉宁指出，要深化环保领域改革。因此，当前急需制定切实可行的环境监管体制机制改革方案，推动环境监管工作有序发展。
环境监管体制机制存在的问题
首先，在横向上，环境监管职能分散，权力与责任不对等，统一监管不足，环境与发展的综合决策体系不健全;在纵向上，上下级的环境保护监督乏力，地方政府缺乏严格监管的动力。
我国现行的环境保护行政监管体制机制，在防治环境污染、遏制生态破坏、保障生态安全等方面发挥了重要作用，但也存在一些统筹不足的现实问题。什么是统一监督管理?统一管理和分工负责有何区别?统一监督是否包括环境保护主管部门对其他部门履职情况的监督?对于这些问题，法律没有进一步的界定。当前，理论界普遍认为，环境保护包括对自然资源的保护，环保部门统一监督管理就是环境保护主管部门统一指导、协调和监督自己和其他部门在自然资源和环境保护方面的工作。但这一观点并未得到相关政府部门的认同，其原因在于，部分政府部门担心自己分工负责的职权会因环境保护主管部门的统一监督管理而被架空，更不愿意看到另外一个非监察性质且与自己平级、互不统属的政府部门来监督自己的履职情况。
此外，由于自然资源之间、生态环境与处于其中的自然资源之间具有相互影响性，因而，当有关部门因环境污染、生态破坏、资源开发利用等事项发生交互性的职权纠纷和矛盾时，环境保护主管部门的统一指导、协调和监督等职权作用的发挥，常常难以得到其他部门的认同。这不仅影响环境保护行政统筹监管的效率，而且阻碍了环境和自然资源保护全局工作的开展，也损害了政府的公信力。所以，从应然性角度来看，目前环境保护主管部门统一监督管理作用的实际发挥还相当不够。
尽管新修订的《环境保护法》规定了生态补偿等自然资源保护措施，但从整体上看，与生态保护有关的自然资源开发利用、林业环境、农业环境、水环境、水土保持等方面的规定仍呈现出修改少、综合性不足的问题，立法结构瘸腿的现象没有得到纠正。基于《环境保护法》属于全国人大常委会通过的法律，与《水法》、《森林法》、《土地管理法》等法律的层级一样，难以起到统帅作用。因此，一些学者认为，此次修订的《环境保护法》虽可以为环境保护主管部门提高执法监管能力和实效所用，但对于水利、国土、林业、海洋等部门则难以适用。
可以说，在横向上，环境监管统管部门与行业主管部门之间存在职能交叉，且缺乏制度化、程序化、规范化的沟通协调机制。导致环境监管实际工作中常出现互相推诿或扯皮现象，难以实现有效的统一监管。尽管在中央层次已经建立了全国环境保护部际联席会议机制，但这一机制缺乏行使职能的法定途径，且在促进综合决策、加强环保协调方面作用有限。自2014年起，全国100多个市县开始实行环境保护多规合一机制，即经济社会发展总体规划与环境保护规划、国土资源规划、城市建设规划合一，从而实现环境保护与经济社会发展综合决策的目的。这一措施的覆盖面还应继续加大。
在纵向上，环境监管体制最突出的问题在于有效性不足，即中央对地方的环境监管缺乏有效约束。其主要原因在于，地方各级环境行政主管部门的人事任免和财权都在同级党委和政府手中，上级环境保护部门作为专业指导和监督部门，难以有更大的约束和监督手段。
其次，社会和市场参与不足，多元共治的环保体制机制尚未健全。
国家治理体系是指治国理政的制度体系，国家治理能力现代化是指治国理政能力的现代化，因而，可以把两者分别总结为制度体系和制度能力。其核心是在党的领导下和政府负责下，通过制度建设，吸收各方面的力量参与环境保护，实现环境共治。
环境保护需要常态性监管，而我国政府的监管力量具有偶然性的特点，具有视野有限的局限性。政府常因监管力量不足而引起现场监管缺位的窘况。相对于广泛的违法行为而言，环境保护主管部门能够作出处罚的违法行为十分有限，无法实现全面、有效打击违法行为的目的。然而，社会公众监督资源非常丰富。在绝大多数场合中，其监督的力量是常态存在的。
但是，我国当前环境立法和法律实施，仍过分强调行政力量掌控作用的发挥，未对公众的常态性监督力量给予足够重视，导致环境保护钓鱼执法、选择执法、寻租执法、滞后执法等执法不公、执法缺位的问题层出不穷，使环境法律规范的实施走了调、变了样。
环境监管体制的改革建议
第一，赋予环境保护部门综合协调、监督执法和公共服务的职能。
环境保护部门统一协调有关部门的生态保护、自然保护区保护、地质环境保护、水污染防治、大气污染防治、气候监测、节能减排的职能。其他部门服从环境保护部门的统一规划、统一标准、统一指导和统一监督管理。
第二，加强国家一级的环境保护监督管理能力，保障落实省一级的环保责任。
国家一级除了保留重大事项和跨区域、流域的事项管理权，如大气排放指标交易、京津冀区域大气污染联防联治，其他的环境保护监管职权下放由省一级行使。建立引导和监督地方有效实施环境保护法律法规、规章规划的行政监督、财政预算体制机制。
在基层层面，要加大环境保护执法机构建设。乡镇的监管和执法职责的设立，可以采取以下模式：一是对于机构设置，组建环境保护监管科。如果条件不成熟，可以整合现有力量，组建综合执法科。进行专业培训，并配备装备，开展安全生产、职业卫生、环境保护等方面的监管工作;对于执法工作，可以采取授权执法的模式，即由县级环保部门授权乡镇进行环境保护执法，对于一定范围内的处罚数额，由乡镇直接行使。二是各县级环境保护部门在乡镇层面设立直属的执法站，进行巡视执法。在这种格局下，强调乡镇街道的协助监管职责。三是扩大乡镇环境保护协助执法的力量，协助县级环境保护局开展环境保护执法工作。
在环境监测方面，突出国家一级环境质量监测网络对地方环境质量管理的监督作用。“十三五”时期，建议市县两级不再承担环境质量监测的职责。市县两级通过信息共享的手段，获取本区域的环境质量信息。但对于污染源的监督性监测和执法监测，仍然由各市县负责。
第三，建立自然资源节约、生态保护和污染防治统一监督管理的机制。
明晰环保部门的综合监督管理职权。由环保部门组织起草环境保护方面的综合性法律和行政法规，制定环境保护综合性规章，统一发布环境信息和公报，协调与外国政府、国际组织及民间组织环境保护方面的国际交流与合作。研究拟订环境保护的方针政策、方法、标准和规程，并组织实施。优化全国的环境监测网络。组织、指导本辖区环境保护宣传教育和科技研发工作。设立统一的投诉举报邮箱和电话，并将举报事项移送分工负责部门办理，并监督办理回复的落实。对环境保护委员会成员单位履行自然资源和环境保护监管工作的情况开展监督性执法。针对监督性执法发现的问题和社会举报的问题，约谈违法责任单位、个人以及监管不力的监管部门负责人，通报环境保护事件、责任人以及违法监管和监管不力的部门。统一组织调查环境保护突发性事故，并提出处理建议。
明确地方各级环保部门的统一监督管理职责。地方各级环保部门负有研究提出环境保护重大方针政策和重要措施建议的职责。监督检查、指导协调环境保护相关单位和下级人民政府的环境保护工作，组织环境保护大检查和专项督查。参与研究有关部门在产业政策、资金投入、科技发展等工作中涉及环境保护的相关工作。负责组织一定等级的事故调查处理和办理结案工作，组织协调一定等级的事故应急救援工作。指导协调环境保护行政执法工作，开展对同级人民政府及环境保护相关单位的环境保护监管履职工作的年度考核。对发现的重大问题和群众反映的重大问题，对违法企业和单位予以建议、通报和挂牌督办。
在地方各级环保局内设立环境保护协调科室、统一监管科室和事故调查科室等，并调整其他科室和事业单位的职责。环境保护协调科室负责日常监管工作，如统一发布信息、公报，组织对省级人民政府与环境有关的职能部门开展环境保护监管履职情况的年度考核等。统一监管科室负责综合事务、国土资源统一监管事务、林业环保统一监管事务、气候变化统一监管事务、农业环保统一监管事务等。其中，综合事务包括接受和移交违法举报电话和邮箱投诉举报的案件。联合执法监察机构开展监督性执法检查，并开展约谈、通报等后续的监管工作。事故调查科室负责综合性事务、国土资源事故调查、林业环保事故调查、海洋环保事故调查、农业环保事故调查等事务，依法提出责任追究人和责任追究的建议。此外，执法监察机构应当负责对政府环境保护职能部门开展监督性执法工作。
优化相关领域的自然资源、生态保护和环境污染防治监管体制机制。环境保护与职业卫生、水土保持等领域密切相关。在安全生产的职业卫生领域，《职业病防治法》规定了职业卫生预评价和“三同时”制度;在环境保护方面，《环境保护法》规定了类似的环境影响评价和“三同时”制度。产生职业危害的粉尘、噪声和有毒有害物质等如果移至厂界外，就可能产生环境危害。对于同类物质和能量的危害，需要两个机构的不同审批，这无疑加重了企业的负担。另外，职业危害和环境危害在发生源头、工程防护、监测措施、保护措施、监管方法等方面具有一致性或者衔接性。同样，《水土保持法》规定的水土保持评价和环境影响评价也具有一致性。所以，有必要对相关的审批制度和监管体制予以合并或者衔接，加强监管的科学性，提高监管效率，减少企业负担。
明确专门监管与综合监管失职的责任和相关责任追究机制。在明确环保部门统一监管职责的基础上，各级人民政府应明确各相关职能部门的分工监管责任。为了督促各部门依法履责，建议各级环境保护部门的纪检监察机构会同与环境保护职责有关单位的纪检监察机构，建立环境保护依法履责监督机制，防止失职和渎职现象发生。
作者系国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长
