高度重视监管是降低电力行业排放关键
———巴西、欧盟和美国低碳电力行业监管经验的解读
近日，深圳输配电价改革试点首个监管周期(3年)的电网输配电准许收入和输配电价已获批复。这标志着深圳输配电价改革试点工作进入正式实施阶段，是我国电力市场化改革的一个重大突破。而本次改革中，着重加强了电网监管和成本约束激励机制。日前，由世界银行、能源部门管理援助项目(ESMAP)，以及睿博能源智库(RAP)共同撰写的《低碳电力行业监管：巴西、欧盟和美国的国际经验》报告中，通过对美国等国家的电力行业结构和规划、监管机构的职能和能效的研究，为我国电力改革提出一些可借鉴的意见。
一切监管都应该是激励性的
从报告中可以看出，无论是美国、巴西还是欧洲，监管机构都积极参与了电力行业的规划，并且在很大程度上左右着电力行业的资源组合、运行成本和碳排放量。而在监管过程中，都面临着同样的问题———如何调动充足的低排放资源、并保证充分的灵活性来支持可再生能源的发展。通过对报告的研究，我们不难发现，在这些国家无论是政策制定部门和监管部门都已经认识到“一切监管都应该是激励性的”，电力监管部门最重要的工作就是让营利性的电网企业的行为与社会和环境发展目标统一起来。
例如在美国，虽然联邦政府会有监管职责，但各州的公用事业委员会(PUCs)承担了大部分监管责任。各州的PUCs在法律上独立于政府其他部门(包括州和联邦政府)，他们负责监督和审批零售价格，售电收入，采购和施工计划，以及由电力公司开展的终端能效项目。PUCs往往也会采用可再生能源组合标准(RPS)等作为工具对电网企业执行环境目标的进展情况进行监测和执法。从广义上讲，由PUCs监督所进行的监管是为了确保电网企业提供安全，充足和可靠的服务，保证服务的价格(或收入)合理，能够补偿被监管企业在对客户服务中所发生的成本(包括投资的回报)。
美国的监管激励机制使得电网公司的绩效指标从原来的唯一指标售电量转变为包括其他考核标准(比如提供能效)。
而我国应提高电网公司和电力行业等其他企业的财政状况透明度，研究电网公司的收入和终端能效之间的联系。之后，便可设计激励机制以调节电网公司的积极性和绩效。
降低排放模式多样并存
目前美国等地区，电力行业几乎都打破了垂直一体化电网公司的格局(自建发电厂，或者通过严密监督的招标过程，根据长期合同从独立的发电公司收购电力)，并引入了批发市场和零售市场的竞争机制，只是各地区“自由化”的程度不一。这种做法一直是欧盟和美国一些州的工作重点，部分欧盟国家已沿这条路线走得更远。但是，我们看到，无论选择哪种模式，高度重视监管都是降低电力行业排放的关键。
报告中列出的市场自由化的案例表明，电力行业应作出规划，以明确实施结果、确保取得理想的市场效果。换言之，市场不能设计市场本身，必须由管理机构进行严格监管(并在必要时加以调整)，确保实现诸如减排等政策主旨。在欧盟，有关市场设计的讨论背景是以长期的碳排放目标与清洁能源政策、高比例可再生能源情景方案和能效成本效益的分析结果为框架的。
许多“传统”的电力行业模式也可以凭借低成本、可靠性满足电力需求，同时做到降低排放。这又回到了主题———监管是关键。美国一些州或多或少保留了传统模式，却已走在了减排的前列。与此同时，巴西也设计并实施了一套创新机制———拍卖发电与输电建设的长期合同———适合既非“自由化”、也非“传统”的模式，对需求量快速增长且受体制制约的发展中国家来说，无异于是提高可再生能源发电能力的一计良策。我国的问题不是如何使电力行业自由化，而是如何利用国际最佳实践的监管案例、设计出最适合我国国情 与需求，且能以低成本、低风险实现能效与环境长期目标的监管模式。
将能效视为电力行业的一种资源
从报告中看出，欧美等地区管理需求侧资源(尤其是终端能效)大多由监管机构、电力规划方和电网公司负责。监管机构要求将终端能效等同于传统发电和输配电资源，甚至有时要其作为 “优先资源”。这些要求和监管规定均建立在无可争辩的强有力的事实之上，表明了能效是一种丰富而廉价的资源，可作为节省成本和减少排放的强大工具。
我国已经制定了一系列优秀的政策用以推进能效，其中包括“万家企业节能低碳行动”项目、节能监督制度以及各种规范和标准。如果将这一长期承诺纳入良好设计的电力行业规划中，考虑包括能效在内的各种资源的所有成本和效益，那么，就极有可能发掘出更多取代燃煤发电厂、减少排放的机会。我国于2010年出台的《电力需求侧管理办法》，向建立电网企业能效义务迈出了关键的第一步。然而仍有许多工作要做：加大节能义务 (当前的目标是不低于上年售电量的0.3%，最大用电负荷的0.3%)、将重点放在终端能效上 (而不是电网企业的内部节能)、加强评估、监测和验证需求侧管理投资。
记者 徐瑶
