我国早在1987年就制定了《大气污染防治法》，1995年、2000年分别对这部法律作了修订。1987年的法律条文为41条，经过两次修订，2000年时增至66条。《大气污染防治法》距上次修订已有14年。2014年12月26日，十二届全国人大常委会第十二次会议举行分组会，对《大气污染防治法修订草案》进行审议。
2014年4月24日，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了新环保法，这次修改明确了新世纪环境保护工作的指导思想，加强政府责任和责任监督，衔接和规范相关法律制度，以推进环境保护法及其相关法律的实施。新法已于2015年1月1日起开始施行。
十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，为法治中国的建设绘就了新的蓝图。这是中国法治发展历程中具有里程碑意义的事件，必将推动中国法治跨越到更高的水平和层次。从这可以看出，《大气污染防治法》和新《环境保护法》可以说是依法治国的重要体现。
此次《大气污染防治法修订草案》有哪些亮点值得关注?《大气污染防治法》是否应该更名为《清洁空气法》?当前联防联治之难，难在哪里?遏制空气污染，不管是《大气污染防治法》还是新《环境保护法》都只是从法律的角度来说，要想从根本上达到治理，应如何应对?《大气污染防治法》与新《环境保护法》将如何共同发力来治理大气污染?针对这些问题，本期圆桌论坛邀请到了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员常纪文、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所资源政策研究室副主任、副研究员张亮、中共中央党校报刊社编辑、法学博士、英国伦敦大学访问学者石伟、全国低碳经济媒体联盟常务副理事长程钰雄对这些问题进行解读。
4个亮点值得关注
记者：我国早在1987年就制定了《大气污染防治法》，1995年、2000年分别对这部法律作了修订。1987年的法律条文为41条，经过两次修订，2000年时增至66条。《大气污染防治法》距上次修订已有14年。2014年12月26日，十二届全国人大常委会第十二次会议举行分组会，对《大气污染防治法修订草案》进行审议。《大气污染防治法修订草案》有哪些亮点值得我们关注?
常纪文：我认为《大气污染防治法修订草案》有以下4个亮点值得关注：
第一，《大气污染防治法修订草案》与2015年1月1日实施的新《环境保护法》相辅相成，共同应对大气污染。
第二，《大气污染防治法修订草案》提高了处罚的标准。《大气污染防治法修订草案》取消了2000年修订版中对造成大气污染“最高不超过50万元”的封顶。
《大气污染防治法修订草案》规定：造成大气污染事故的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或者较大大气污染事故的,按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款;对造成重大或者特大大气污染事故的,按造成直接损失的3倍以上5倍以下计罚。
另外，对受到罚款处罚后仍拒不改正的，将实行按日计罚的原则。在《大气污染防治法修订草案》中，被纳入“按日计罚”的行为包括：超过污染物排放标准排放大气污染物，或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放的;未依法取得排污许可证或者未按照排污许可证的规定排放的;通过逃避监管的方式向大气排放污染物的;建筑施工过程中未采取有效措施防止扬尘污染的。
第三，《大气污染防治法修订草案》规定实行联防联控制度。《大气污染防治法修订草案》中设立了重点区域大气污染联合防治专章,规定了由国家建立重点区域大气污染联防联控机制,统筹协调区域内大气污染防治工作,对大气污染防治工作实施统一规划、统一标准,明确协同控制目标。
第四，科学设置监测地点。这主要是防止有些地方的环保部门为了环保数据质量高，选择环境较好的地方设置监测点。
石伟：这次《大气污染防治法修订草案》，可以说是着眼于当前实际，积极回应社会和群众的关切，抓住了当前大气污染防治中的重点、难点问题，在强化政府责任、排放总量控制和排污许可、重点领域和区域污染防控以及重污染天气预警和应对等方面，提出了许多有针对性的举措，在今后一段时间内将对我国大气污染防治起到重要的规范作用。比如《大气污染防治法修订草案》中明确了“促进科技成果转化,发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用”,就是表明要打破治理雾霾的科技藩篱,促进信息共享和成果转化,让科技在治霾中发挥更大、更好的作用。
另外，《大气污染防治法修订草案》还规定了国家实行大气环保目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将大气环保目标任务完成情况纳入考核内容,作为对负责人考核评价的重要依据。对超过国家重点大气污染排放总量控制指标或者未完成目标的地区,省级以上政府环保主管部门应当会同监察等部门约谈当地政府主要负责人。
但是，我也注意到，《大气污染防治法修订草案》中仍有一些条款值得再慎重考量。比如第45条规定“县级以上地方人民政府可以根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，划定低排放控制区，并向社会公告。禁止高污染车辆驶入低排放控制区。”我认为，关于授权地方限制机动车通行的条款，需要更明确限制通行的条件。
《大气污染防治法》和新《环境保护法》应注意相互衔接
记者：2014年12月26日，十二届全国人大常委会第十二次会议举行分组会，对《大气污染防治法修订草案》进行审议。碰巧的是，号称最严的新《环境保护法》已经于2015年1月1日正式生效实施。当前有一种观点认为《大气污染防治法》不能不如新《环境保护法》，应如何看待这个观点?
石伟：新《环境保护法》确实在环保治理力度上较以往加强了许多。从法律体系上来看，《大气污染防治法》相对于新《环境保护法》，属于特殊法。两者要注意相互衔接，尤其是《大气污染防治法》指定时间在后，规范内容较细致，要承接新《环境保护法》规定较为原则的内容，从而使其更加细化、更加可操作。
没有必要照搬国外的法律名称
记者：当前，社会上有一种声音认为为了和国际接轨，《大气污染防治法》应该更名为《清洁空气法》，两位专家认为更名是出于一种什么样的需求?有无必要?
常纪文：这种说法主要是和美国接轨。美国有《清洁空气法》，《清洁空气法》规定非常精细，要求标准高，而我国的《大气污染防治法》与之相比要求还是要低一些。我认为，二者只是要求高低而已。
石伟：美国制定《清洁空气法》有其特定的时空背景。据了解，早在1851年，芝加哥和辛辛那提市就开始了进行保护空气质量的立法尝试。就联邦层次的立法而言，美国从1955年的《空气污染控制法》到1963年的《清洁空气法》和1967年的《空气质量控制法》，再到1970年的《清洁空气法》以及后来的1977年修正案、1990年修正案等多次修正而逐步完善，建立起来了一个完整的法律规范体系。经过半个世纪的不断修改完善，美国的《清洁空气法》确立了一系列行之有效的原则。
中国《大气污染防治法》是基于中国的发展实际和国情状况修订的。与国际接轨是原因之一，但不是全部。中国有自己的立法规划，也有自己的立法需要。推动修订《大气污染防治法》最重要的原因是人民群众的切身利益和国家长远发展的需要。至于法律的名称，主要是根据中国的立法习惯而产生的，没有必要一味模仿国外，更没有必要照搬国外的法律名称。
联防联治归根到底还是难在利益
记者：当前，一些地方干部在谈及当地空气污染防治时滔滔不绝，而谈及与周边地区联合防治时却积极性不高。联防联治之难，难在哪里?
张亮：推进联防联治是必然趋势，国家也在积极推动空气污染的联防联治，出台了一些重要的举措，目前各地也在加紧推进中。但确实在实际推进过程中，也遇到一些问题，影响着区域联防联治机制的建立。
首先，由于各个地区的发展阶段不同，发展的优先目标就有所差异，后发展地区推进经济发展的愿望就更为强烈一些。
其次，后发展地区产业结构和技术水平相对落后，在实行统一标准控制方面，就会存在极大的困难。
另外，污染信息的区域间共享问题也是一个重要的阻碍。目前区域间的环境信息沟通极为不顺畅，这就使得区域联防联治缺乏足够的数据信息做为支撑。
常纪文：我认为，联防联治之难，归根到底还是难在利益问题。比如北京市要求河北省减排，那河北省肯定不同意，因为这会影响河北省的经济发展。而如果有这样一个机构，这个机构能够统一规划、统一指挥、统一调控、统一监督，那么让你减排，你不愿意也得执行，否则便是违反法律。所以从一定程度上来说，《大气污染防治法》就是解决这个问题的。
尽可能多地使用新能源和清洁能源
记者：我们知道，大气污染是由许多因素造成的，单从能源角度来说，就我国当前而言，可采取哪些措施来治理大气污染?
张亮：单就能源来看，也涉及多个方面和领域。总体来看，主要目标还是提倡如何使能源清洁化的问题，如能源结构的清洁化，严格控制减少煤炭等化石能源的使用比重，大力推广天然气、太阳能、生物质能等清洁能源的使用。另外，在大气污染中，汽车尾气也是一个重要的环节，为了减少尾气排放对空气质量的影响，如可以提升油品品质、推广燃气或电动汽车等新能源汽车的使用等。
程钰雄：大气污染是由多方面因素形成的，单从能源角度来说就是减少化石能源使用，尽可能多地使用新能源和清洁能源。此次《大气污染防治法修订草案》就提出，国家鼓励和支持大气污染防治的科学技术研究，推广先进适用的大气污染防治技术和装备，促进科技成果转化，发挥科学技术在大气污染防治中的支撑作用;鼓励和支持开发、利用清洁能源。
目前，我国新能源发展已经达到了一定的规模，如太阳能光热、太阳能光伏、风能、地热能、生物质能等，需要国家和地方政府系统地规划和应用新能源，在这方面，欧洲的德国、丹麦等很多国家的做法不错，可以参考。
推动各级领导干部树立正确的政绩观
记者：近几年，国家及各部委投入大量资金和人力、物力，开展大气污染防治研究等工作，但大气污染是越来越严重。遏制空气污染，不管是《大气污染防治法》还是新《环境保护法》都只是从法律的角度来说，要想从根本上达到治理，应如何加以应对?
张亮：对于空气污染治理，单一的措施无法从根本上解决问题，需要采取综合措施来加以应对。其中，毫无疑问，最重要的应该是对污染物排放进行管理，怎样减少污染物排放是最为根本的举措。当然减少污染物排放有很多具体的做法，如优化产业结构、严格控制高耗能、高排放项目;推进能源结构的清洁化;大力推广清洁生产技术，推进清洁生产改造等。同时，倡导低碳生活方式，如尽量乘坐公共交通工具等。
另外，还要提高污染排放的标准，对于超标排放，加大处罚力度，实行严格的责任追究制度。
最后，还得加大考核力度，将空气污染防治，列入到政府考核的指标中，提升政府参与污染防治的积极性。
石伟：我认为，除了法律上设定“生态保护红线”以外，很重要的一点是领导干部要转变发展观念，算长远账，树立“功成不必在我”的信念。相配套的就是，完善领导干部的政绩考核机制，通过政绩考核这个“指挥棒”带动地方提高大气质量的积极性。着力从制度层面加以纠正以地区经济生产总值及增长率论英雄的导向，对限制开发区域不再考核地区生产总值。
在领导干部考评中，要看经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设等全面工作和实际成效，推动领导干部更加注重发展质量。通过全面科学考核评价领导干部，推动各级领导班子和领导干部树立正确政绩观，推动实现包括大气污染防治在内的经济社会可持续发展。
太阳能光热产业应发挥重要作用
记者：太阳能作为一种清洁能源，应大力开发利用。当前我国太阳能光热产业处于一个什么样的水平?
程钰雄：就太阳能光热而言，我国太阳能光热产业是具有自主知识产权的世界第一生产和应用大国。据中国太阳能热利用产业联盟统计，2014年我国太阳能热水器产品销售量为5240万平方米(36680MWth)。2013年保有量达到3.75亿平方米(262290MWth)，2014年保有量达到4.14亿平方米(289520MWth)，提前完成了“十二五”发展目标。
太阳能光热科技方面，我国20世纪九十年代初自主研发生产的全玻璃真空管及太阳能集热器技术继续处于国际领先水平;平板集热器技术又有了大幅度提升，其中板芯膜层达到国际先进水平。
此外，太阳能低温热水集成技术、分体双回路承压太阳能热水系统技术、太阳能工程远程控制技术、太阳能与辅助能源互补技术、太阳能集热中高温技术、主被动结合式太阳房和采暖技术、太阳能干燥技术、太阳能温室技术、太阳能空调技术、太阳能锅炉技术、太阳能蓄热技术、太阳能热发电技术等都获得不同程度的进步，全行业专利数量大幅度增加。我国太阳能热利用技术结构已从提供生活热水拓展到采暖、烘干、蒸汽、制冷等诸多领域。这预示着我国正在从太阳能热利用制造大国向强国迈进。
继家用太阳能热水系统，太阳能与建筑结合热水工程之后，太阳能干燥、太阳能温室、太阳能采暖、太阳能空调等太阳能工农业应用领域示范和推广项目不断涌现，北京市平谷区等处建立了太阳能采暖乡村示范点;辽宁省大连市、山东省、北京市等建成了14处太阳能空调示范点;江苏省、浙江省建成太阳能为纺织印染行业提供热水项目;山东省建设了7处锅炉改造示范项目;江苏省、云南省也建设了太阳能蒸汽示范项目;云南省、新疆维吾尔自治区等建设了多处太阳能干燥示范项目，仅2014年一年，干燥项目应用就迅速获得推广，累计集热面积已达400多万平方米。
构建大气治理的法律保障和政策环境
记者：我国应如何借鉴欧美发达国家的经验，通过长远系统地规划新能源来应对大气污染?
程钰雄：虽然我国在太阳能光热技术和产品应用上取得了一定的成绩，但还处于粗放式的应用阶段，还没有达到像欧洲的德国、丹麦等发达国家和地区的应用水平。在丹麦，国家对新能源的应用有系统的法律法规保障体系，太阳能热水器产品不是单独安放在屋顶或阳台上，而是以太阳能、水源热泵、生物质能、风能等多能源互补应用，建成分布式能源站，为百姓生活提供热水、采暖，为工农业生产提供热力热源，在避免大量使用化石能源的同时，对减排和大气污染也起到了很好的控制作用。
因此，我国应借鉴欧美发达国家的经验，长远系统地规划新能源的应用方案，构建大气治理的法律保障和政策环境，逐步减少化石能源的使用量，让青山、蓝天、碧水对国人来说不再是梦想。
