张掖利用节水型社会建设试点的契机，通过建立以水权制度为核心的水资源管理体系，探索出社会节水新路。
水资源矛盾
黑河是我国仅次于塔里木河的第二大内陆河，我国水权改革最先在此试水。
一切源于黑河流域愈演愈烈的水资源矛盾。
黑河上游大部分在青海境内，那里是黑河径流的主要来源区，农田灌溉面积较小，耗水并不多。黑河中游在张掖市境内，此地集中了黑河流域９５％的耕地、９１％的人口、８３％的用水量和８９％的国内生产总值，曾以５％的耕地向甘肃提供了３５％的商品粮。当然，耗水大户也在中游。黑河下游大部分在内蒙古额济纳旗境内，除河流沿岸和居延三角洲外，多为沙漠戈壁，是黑河径流的消失区，最终目的地是居延海。
事实上，黑河奔向居延海的旅程，从２０世纪５０年代起，就愈发沉重和艰难了。很长一段时间，它已经无力奔流到“海”了。
黑河下游曾经断流的时间由２０世纪５０年代的约１００天，逐渐延长至本世纪初的２００天。频繁断流的结果就是，１９６１年，西居延海干涸；１９９２年，东居延海消亡。下游额济纳旗生态恶化。
面对黑河水量逐年减少甚至无水和额济纳环境恶化的形势，内蒙古自治区多次提出解决黑河分水的要求。
２００１年，国务院决定，用三年时间完成黑河分水任务：当黑河上游来水量达到正常年份的１５．８亿立方米时，地处中游的张掖要保证向下游增泄２．５５亿立方米，使总下泄量达到９．５亿立方米的分水目标。同年，水利部正式将张掖市确定为节水型社会试点地区。
张掖市水务局副局长刘国强说，这个分水计划意味着张掖每年必须少引黑河水５．８亿立方米，意味着将有６０万亩耕地得不到浇灌。
如今，张掖市节水型社会建设走过了１３个年头。记者在张掖市采访了解到，这期间，张掖市逐步探索出了一套以水权为核心、以水票为载体的生态节水新路子。
政府与农民
水，不是想节约就能节约的。因为水就是利益，分水就相当于与农民争利。即使在１３年之后，张掖水务局的职工还记得当初黑河分水全线强行闭口时农民爬在河堤上嚎啕大哭的情景。水，又是能节约的。记者在高台县三清渠水管所采访时，工作人员告诉记者，过去从黑河每年引水４０００多万立方米，而用于浇地的不到２８００万立方米。可见，其余的水流到阴沟里去了。
要确保向下游分水，首先要在中游节水。黑河中游９０％的水用于农业灌溉，显然，农业节水是关键。那么，如何改变农民群众长期以来形成的大水漫灌式的用水习惯和粗放的耕作方式呢？记者了解到，在这场用水变革探索中，张掖市把水与农民的利益捆绑起来，形成了“总量控制，定额管理，以水定地，配水到户，公众参与，水量交易，水票运转，城乡一体”一整套节水型社会运行机制。
张掖市水务局局长脱幸福说，张掖市在水权制度改革方面寻求突破，建立了以水权制度为核心的水资源管理体系，这个水权包括使用权、经营权、转让权等。
据了解，张掖市将全市可利用的水资源量作为水权，逐级分配到各县区、乡镇、村社、用水户（企业）和国民经济各部门，确定各级水权，实行以水定产业、以水定结构、以水定规模、以水定灌溉面积，核定单位产品、人口、灌溉面积的用水定额和基本水价。每个用水户通过用水定额明确初始水权，管理部门通过定额管理掌握用水户节水指标，将用水量控制在年用水指标之内。在推行水票运转方式的同时组建农民用水者协会，促进水市场形成。
为此，张掖市采用了两套指标体系作为支撑。一套指标体系为水资源的宏观控制体系，即在现有水资源总量２６亿多立方米的基础上，削减５．８亿立方米的黑河引水量，保证正常年份黑河向下游输水９．５亿立方米。其余水量，作为张掖市总的可用水量，也就是全市的水权总量，由政府进行总量控制，不得超标使用。
另一套指标体系为定额管理体系。即依据张掖全市的水权总量，核定单位工业产品、人口、灌溉面积和生态的用水定额。对农户来说，在人畜用水以及每亩地的用水定额确定后，便可根据每户人畜量和承包地面积分到水权。
现在张掖每个农户都有一本“水权证”，明明白白地记录着每户农民每年可使用多少水资源，分配到水权后，农民便可按照标明的水量去水务部门购买水票，用水时先交水票后浇水，用不完的水票，农民可通过水市场进行出卖。
脱幸福说，以水权定水资源，以水票定用水量，农民一手握水权，一手持水票，“两手抓”，有效地破解了农业节水难题。
记者采访发观，这两套指标体系的科学性在于：前者明确了各地区各行业各部门乃至各企业各灌区之间，各自可以使用的水资源量；后者明确了社会的每一项产品或工作的具体用水量要求。在这两套指标的约束下，全社会各部门都明确了各自的用水和节水指标，这样就可以层层落实节水责任，从而把经济社会发展的每一步落实到水资源承载能力内。
刘国强认为，水权交易刺激了农村经济结构调整的迅速开展和农民的农田管理意识。
构筑新体系
对张掖市来说，靠机制节水，仅为节水型社会建设的一个方面。要实现节水的可持续性，必须构筑与水资源承载力相适应的经济结构体系。
水资源浪费严重，实质上还是经济结构中对高耗水的经济成分依赖太多。记者了解到，在确定水权后，张掖市逐步调整经济结构。
长期以来，张掖是我国重要的商品粮基地，但这是建立在高耗水基础上的。２００６年的一份统计显示，张掖市农业消耗了全部水资源的９０％，创造的ＧＤＰ仅为４２％；工业用水占水资源的３％，却创造了２９％的ＧＤＰ，农业单方水的产出效益是工业的１／３０。为此，张掖市开始改变经济结构，对水资源进行科学配置，打造全新的节水型经济模式。
首先，全面推广农业节水技术。其次，禁止新开荒地，禁止移民，禁种新的高耗水作物，压缩已有的高耗水作物，扩大林草面积，扩大经济作物面积，扩大低耗水作物面积，使用水少、效益高的草畜、果蔬、制种、轻工原料等主导产业迅猛发展。另外，城市生产、生活节水全面铺开。
记者采访了解到，张掖市节水型社会建设产生了明显的生态效益。
