电改四周年 | 我国电力市场化改革的成绩与方向

 

中发9号文颁发以来，我国电力市场化改革在电力市场“中国化”的道路上又经历了4年艰难的探索历程。一方面，改革取得了显著的成绩，但另一方面也迫切需要更加明确的方向指引、研究解决好改革中遇到的重要问题。本文就这两个方面谈点个人的认识和看法。

 

 

 

一是延续着“管住中间，开放两头”的电力市场改革总体设计思路。在上一轮电力体制改革中，我国实现了厂网分开，组建了5大发电集团，基本完成了发电侧市场主体的培育。在本轮改革中，重点是放在售电侧市场方面，绝大多数省份都开放了售电侧市场，基本完成了购电侧市场主体的培育。在“放开两头”、形成多买多卖市场格局的基础上，通过多种市场机制和模式的建立进行市场化改革的探索。与此同时，输配电价改革取得了积极进展，为“管住中间”创造了条件。这一改革思路符合网络类公共服务行业的市场管制理论，也是国际上电力市场化改革的通行做法，市场参与各方在这个问题上没有多大分歧。2018年8月28日，中国国电集团公司与神华集团有限责任公司重组成立国家能源集团公司，与培育多市场主体的改革大方向不完全一致，但这并不意味着否定国家电力市场化改革的大方向。只是在市场设计时需要更多地考虑市场力风险防范问题，最大限度地避免市场主体减少对市场运营带来的负面影响。

 

二是采取了“百花齐放，百家争鸣”的电力市场化改革实施路径。上一轮改革中，根据5号文件精神，国家层面确定了东北、华东区域开展电力市场试点，制订了实施方案，编制了运营规则，并从国家层面大力推动实施。本轮改革不再是自上而下的全面设计和推动，而是鼓励地方政府先行先试。国家层面只提市场化改革总体要求，而具体方案和规则由地方政府主导编写并启动实施，鼓励地方政府从多个方面分头并进，各个突破，形成了“百花齐放”的改革态势，成功营造出了声势浩大、势在必行的电力市场改革良好氛围。

 

三是选择了“先起步，后规范”的电力市场化改革实施策略。从各地已经出台的实施方案和运营规则来看，强调市场先运营起来。各地的市场主体开始培育，市场配置资源的基础性作用也得到了一定程度的发挥。但是，在市场设计中，普遍显得线条相对较粗，不同的市场规则之间存在重复、交叉，省间壁垒相对严重，对一些细节问题，如市场风险防范问题、市场监管问题，普遍缺乏深入研究和考虑。这些不足和问题在市场建设推进过程中随着经验的积累在逐步改正和规范。这样的实施策略可以实现市场的较快起步，虽然在实施过程中也出现了一些问题，但从当前我国迫切需要见到改革成效这一目标要求的角度来看，这样的策略是可以理解和接受的。

 

 

一是成功营造了市场化改革良好氛围，思想认识得到了进一步统一。9号文明确了电力市场化改革方向，1027号文件进一步强调了不要对逃避市场存在侥幸心理。政府也好，企业也好，从思想上逐步接受市场。虽然有的地方在市场运营中出现了一些问题，但是市场参与各方都在研究考虑如何完善市场、迎难而上，而不是选择退回计划模式、前功尽弃。

二是民营资本规模化进入，市场主体多元化使得市场改革呈现出不可掉头之势。随着售电侧市场改革的突破和推进，民营的售电公司规模不断壮大，形成了推进电力市场化改革的中坚力量。在这样的背景下，谁都没有剥夺具有民营背景的售电公司参与电力市场的权力。多元化的市场主体另一个好处是有利于电力市场规范运营，实现真正的市场价格发现功能。

 

三是改革在多个方向上取得突破，市场配置资源的决定性作用得到了初步发挥。电力用户与发电企业直接交易市场已经在全国绝大多数省市实质性启动，初步完成了售电侧市场主体的培育，形成了市场化的价格和资源配置方案。国家确定了8个电力现货市场试点中，已有南方、甘肃、山西进入了试运行，其他省市也在纷纷酝酿启动。输配电价基本完成了核定工作，并在多个售电侧市场中实施。电力交易中心实现了相对独立并基本完成了股份制改造。辅助服务市场建设全面推进，多个地区进入了实质性运营并发挥了应有的作用。

 

四是市场建设与运营经验不断积聚，为建设并运营好电力市场打下了坚实的基础。经过几年的实践经验积累，市场参与各方对电力市场的理解和认识大大加深，电力市场研究从单纯学习国外经验转为推动市场机制中国化，从单纯市场规则研究转为推动市场体系建设，从单纯考虑电力市场自身运营效果转为考虑市场运营对上下游和电力行业未来发展的影响。这些经验是下阶段电力市场建设的宝贵财富，有利于提高市场建设的成效、规避市场运营的风险。

 

成绩固然显著，困难依然重重。由于一些地区、一些部门对电力市场建设根本出发点认识不足，对电力市场知识的理解不够深入和完备，对电力市场风险的认识和防范措施不够到位，对电力市场改革中可能出现的问题应对策略不够，导致在市场改革试点过程中，出现了一些不足和问题，也产生了一些负面影响。因此，当前的电力市场化改革迫切需要更加的明确的方向指引，迫切需要妥善处理好遇到的矛盾和问题，否则将影响到下阶段改革工作的推进。

 

 

这一轮改革4年来，电力行业发展总体平稳，也很好地保障了国民经济的健康发展，没有出现大的波动和问题，因此这一轮市场化改革的推动力集中来自行政力量，缺乏来自电力行业内在发展需要的改革动力。这正是这一轮改革尽管国家出台了多个推进改革的文件，但始终让人感觉到推动力不足的主要原因。

 

能源清洁化是可以预见的未来。近年来我国清洁能源快速发展，未来几年清洁能源发展将实现从量变到质变、从次要矛盾转化为主要矛盾的飞跃，由此带来人们观念的转变和政策制订倾向性的调整，导致电力行业发展模式的变革和微网、储能等新业态的产生，倒逼运营机制的市场化。我们可以大胆预测，清洁能源的大规模消纳将是来自电力行业内部发展需要的市场化改革强大推动力。

 

 

市场自有其运行规律，不以行政要求为转移。长期以来，我国在计划体制下，让电力价格承载了太多的关系国计民生的重大职责，导致了电价长期偏离电力商品的真正价值。这种行业管理模式已经成为了政府的惯性思维，很难在短期内彻底改变。这是当前在一些省里开展的发电企业与大用户直接交易演变为变相降低电价的手段的根本原因。在这样的思维模式下，电价涨了不行、波动大了不行，市场建设的条件变得非常苛刻，真正的市场机制难以建立，电力市场建设变得举步维艰。因此，电力市场建设一定要转变传统的行政管理思维，不能赋予市场太多的承载，给电力市场建设以宽松的环境，也使电力市场建设者放下包袱、轻装上阵。

 

 

电力市场建设与一个国家的政治、经济和社会环境密切相关。西方市场化程度高的国家，长期以来形成的市场环境使得电力市场化改革主要着眼于市场机制的设计。在我国市场环境还处于建设和完善时期，在电力市场建设中需要考虑的因素也较西方市场化程度高的国家要更多一些、复杂化程度要更高一些。譬如，我国的发电市场主体基本上都是国有企业，相互参股现象十分普遍，考核评价机制较完全市场化的企业有较大差异，市场行为及其行为约束都呈现出很显著的“中国特色”。因此，在将国外的电力市场理论应用到我国电力市场建设实践过程中必须要进行“中国化”设计和改造。

 

 

当前，我国已经开展的电力市场建设试点还仅仅局限于电力市场本身。但事实上，电力市场建设还有很多配套的制度重建和流程重构工作要做，这些工作从广义上来讲也是电力市场建设的重要内容，不可或缺。譬如，现行的电力安全管理制度因市场机制的建立带来的安全责任界定问题、电力调度规程因市场机制的建立带来的流程重构和标准修订问题、电力行政处罚因市场机制的建立带来的处罚依据和处罚手段变化问题，等等。

 

电力市场化改革是一项涉及观念、技术、经济、管理、法律等诸多领域的复杂系统工程，难度很大，注定不可能一蹴而就。因此，电力市场建设需要坚定改革信念，保持改革定力，做好攻坚克难、打持久战的思想准备。