鼓励第三方治污“一石三鸟”

环境污染第三方治理对上海意义重大，做得好可以“一石三鸟”——提升环境治理水平、推动环保产业发展、加速市场化为导向的行政审批制度改革。预计到2017年，上海工业和市政年度环境治理设施建设和运行投入规模可达300亿元以上

十八届三中全会提出要坚持“谁污染环境、谁破坏生态谁付费”原则，并明确“建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理”。上海即将实施的大气污染防治条例中，也出现了鼓励第三方治理的内容。

排污单位以合同委托的形式，通过付费，将其污染治理设施或产生的污染交给具有相应能力的第三方机构运营或治理，这就是国际上市场经济发育较成熟的地区普遍采用的环境污染第三方治理模式。

此前，我国长期推行“谁污染，谁治理”环境治理理念。为什么要有这样的改变，“谁污染，谁付费”会比“谁污染，谁治理”更有效吗?

“靠自己”难保成效

如果排污单位治污的能力和效果能优于第三方，那么“谁污染，谁治理”就难以被“谁污染，谁付费”取代，可实际情况是这样吗?

近年来，上海每年环保投入占GDP的比例都保持在3%左右，在全国各城市中领先，环境因此逐步改善。上半年上海环境治理报告显示，本市第五轮环保三年行动计划近九成的项目已完成或开工，19项国家重点减排项目和88项本市减排项目已完成，全市化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量同比分别削减了2.16%、3.26%、8.02%和6.65%。

与此同时，上海的空气质量形势依旧严峻，以PM2.5为代表的大气复合型、区域性污染仍旧突出，灰霾天时有发生。去年上海空气质量达标率为66%，PM2.5年均浓度为62微克/立方米，超出国家标准77%。

环境治理投入和举措逐年加大，市民“体感”却不够明显，这其中固有环境修复本身缓慢的特性，也有排污单位治污不力的缘故。上半年，全市环保系统查处环境违法案件780件，同比增加12%。其中，不少违法单位被发现治污设施闲置或间歇运行，形同虚设，实现不了污染物达标排放的要求。这就好比老师让学生自己批作业，如果不抽查，一些学生不做作业报个分数就行。把治污权放给排污方，反而为部分违法企业监守自盗、偷排超排提供了可能性，且增加了监管部门的执法成本和执法难度。

多数排污单位其实不愿触犯法律，只是在治污上“有心无力”，缺乏必要的专业设施、人力及财力。“一些企业自购一套治污设备的花销，可以委托第三方治理10年。”主攻中小企业排污治理的上海天成环保集团董事长滕国忠表示，即使治理同一个对象，排污企业和第三方专业团队所需的成本也不同，第三方可以比排污企业节省1/3左右。委托第三方治理，企业可以腾出大把精力专注于生产经营主业。而借助合同的约束，第三方要保证治理的效果，还会对排污企业起到监督作用。另一方面，治污责任通过合同方式向环保公司转移和集中，环保部门也从监管分散的排放源，变为监管集中可控的环保公司，降低了执法成本。

第三方“春天”来了?

环境污染第三方治理虽然在国内尚处起步阶段，但上海16年前就有企业开始探索，目前全市第三方环境治理年产业规模约50亿元，约占工业和市政环保投入的1/5，2004年以来年均产值实现了约两成的增幅。在国家提倡鼓励“谁污染谁付费”的当下，第三方治理企业似乎听到了“春天”的脚步声。

对于未来发展，2007年开始承接燃煤电厂烟气脱硫脱硝运营管理的申欣环保公司总经理徐建刚持谨慎态度，他呼吁从立法上明确排污单位、第三方治理企业的责任义务。根据现行法律法规，第三方治理是通过服务合同的形式实现，但合同的签订，并不会让治污的法律责任转移到治理公司，一旦发生超排等行为，还是处罚排污企业，治理企业仅需承担合同义务。这让排污企业缺乏“安全感”，认为反正出了事一样都要被罚，没有找第三方治理的动力。

处罚不够严厉，也会影响排污企业购买第三方治理服务的积极性。根据上海市环境保护条例，排污单位超标排放，在限期治理期间排放仍不符合相关要求的，可处1万元以上10万元以下的罚款。按规定，限期治理时间最长不超过12个月，假设此期间企业只因“整改不力”而被罚一次，那么其违法成本最高只有10万元，可添置一套治污设备和维护一条完整的治污工艺流程的成本可能远高于此。徐建刚表示，第三方治理的成本优势只有在守法的环境下才能成立，而当违法成本远低于守法成本时，守法环境被打破，排污企业可以选择不治污或不达标排放，第三方治理的“低成本”就没了优势和吸引力。

上海欲“一石三鸟”

经过十多年的摸索，上海的环境污染第三方治理已经走到关键期，一些阶段性的矛盾暴露出来，对此上海已开始采取行动。《关于加快推进本市环境污染第三方治理工作的指导意见》及试点工作方案，已经市政府常务会议审议并原则通过。根据计划，本市将出台相关政策性文件，全面推进环境污染第三方治理重点领域的试点，力争到2017年底，基本形成统一开放、竞争有序、诚信规范的环境污染第三方治理市场机制，诞生一批污染有效治理、产业健康发展的可复制、可推广制度经验。

据市环保局局长张全介绍，近期环境污染第三方治理的推进工作将主要从三方面“发力”：明确责任、提升动力和行业自律。首先，今年10月1日起将施行的《上海市大气污染防治条例》明确，第三方治理企业“未按照法律、法规和相关技术规范的要求实施污染治理，或者在实施污染治理中弄虚作假的”，予以行政处罚。这意味着，第三方治理企业应承担因其违法行为造成污染的行政法律责任和连带责任，“出事推给排污企业”不再行得通。

其次，上海将提高治污标准和排污成本。一方面，今明两年，本市将按照严于国家、接轨国际的要求，加快出台锅炉、餐饮油烟、汽车涂装、涂料油墨、印刷包装等行业的大气污染物地方排放标准及相应的治理技术导则和规范。另一方面，分步提高二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮等主要污染物的排污收费标准，按照排放水平实施阶梯收费。这样做的目的，是倒逼排污企业更加重视治污的成效，进而凸显第三方治理在专业、成本上的综合优势，让其受到重视。

第三，许可审批取消后，第三方治理企业的诚信和行业自律体系亟待建立。《指导意见》鼓励环境污染治理企业成立行业协会，开展能力评估、等级评定、培训教育、信息统计等工作，还可以探索环境污染第三方治理企业的监理机制，防止排污和治污单位“同流合污”。同时，监管部门将建立诚信体系，鼓励环境污染第三方治理企业发布年度环境责任报告，并将不规范运营、偷排漏排，以及运营设施未达到环保相关要求等信息纳入本市企业征信系统和社会公共信用服务平台，与融资、担保和相关政府支持政策挂钩。

“环境污染第三方治理对上海意义重大，做得好可以‘一石三鸟’。”张全表示，提升环境治理水平、推动环保产业发展、加速市场化为导向的行政审批制度改革，环境污染第三方治理将是这些课题的重点结合点和突破口。预计到2017年，上海工业和市政年度环境治理设施建设和运行投入规模可达300亿元以上。环境污染第三方治理的“春天”似乎真的来了。