发展面临新形势
记者了解到，“十二五”期间，我国新增投产水电装机超过1亿千瓦，约占我国水电总装机容量的三分之一，为实现我国2015年非化石能源发展目标发挥了有力支撑作用，为促进国民经济和社会可持续发展提供了重要能源保障。但同时，我国水电发展也进入了新的发展阶段，面临一系列新问题、新局面，具体表现在五个方面。
首先，国内对水电开发的认识正在分化。《征求意见稿》指出，我国政府已向国际社会承诺，2020年和2030年我国非化石能源占一次能源消费比重将分别达到15%和20%左右。水电是技术成熟的可再生能源，发展水电是加快构建清洁低碳、安全高效、可持续的现代能源体系的重要组成部分。但我国待开发水电主要集中在大江大河上游和少数民族地区，生态环境相对脆弱，移民安置问题较为复杂，水电建设环境影响、梯级开发累积性影响以及社会问题越来越受各方关注，加之缺乏科学系统的评价体系和评价标准，多年来水电开发争议不断。此外，对抽水蓄能电站的认识也存在分歧，建与不建、建多建少以及如何管好用好的问题长期存在争议。
其次，《征求意见稿》显示，我国水电开发的制约因素在增加。西南地区地质条件复杂，规划的水电工程多数为高坝大库和地下引水发电系统，建设技术难度加大。同时，受多种因素影响，该区域水电开发的生态敏感度高，加之多处于贫困地区，经济社会发展相对滞后，移民安置难度大，当地政府和群众迫切希望水电开发能够扶贫帮困，促进地方经济发展，由此将脱贫致富的期望越来越多地寄托在水电开发上，开发与保护的矛盾突出。
同时，水电开发经济性在下降。大江大河上游河段水电工程地处偏远，制约因素多，交通条件差，输电距离远，造成水电建设和输电成本高，加之移民和环保的投入不断加大，水电开发的经济性差，市场竞争力明显下降。此外，对水电综合利用的要求越来越高，投资补助和分摊机制尚未建立，加重了水电建设的经济负担。在水电经济性下降和缺乏利益协调机制的情况下，西南水电已连续多年发生严重弃水现象。
另外，《征求意见稿》显示，我国水电管理的环境也在发生变化。随着全国各流域梯级水电开发的持续推进，一大批巨型、大型水电工程在“十二五”期间相继发电，各大流域梯级水电站群逐步形成，水电站运行调度逐步从单个电站发展到流域梯级水电站联合运行调度，流域梯级电站在水情、环境和安全等因素和需求相互关联，需要强化流域管理。
《征求意见稿》还指出，我国抽水蓄能电站作用有待提升。抽水蓄能电站运行管理体制机制尚未理顺，对于服务范围跨省、跨区域的抽水蓄能电站，其建设、运营管理体制机制亟待破解。已建抽水蓄能电站的作用和效益未能充分有效发挥，存在电网运行调度与电力系统节能减排要求不匹配、抽水蓄能电站服务电网安全调度规则不明确等问题，需要统筹整个电力系统的保安、节能、经济要求，充分发挥抽水蓄能电站作用。
推动体制机制改革
针对水电行业现存问题、发展新形势及“十三五”水电规划布局，《征求意见稿》制定了水电工程前期工作、水电基地建设、中小流域开发、抽水蓄能建设、流域综合管理、科技装备开发、体制机制改革、水电开发扶贫、水电国际合作等9项重点任务。
其中，在体制机制改革方面，《征求意见稿》明确，要完善水电管理体制机制。根据国务院简政放权要求和电力体制改革精神，推进水电建设市场化，落实项目法人的市场主体地位，完善项目法人负责任制的水电建设管理体制。转变政府职能，强化行业服务和政府监管。总结金沙江水电开发协调工作经验，研究建立西藏水电开发协调机制，促进藏东南水电基地开发。研究流域梯级水电站水库综合管理体制，提出已建跨界水电站水库综合管理体制方案。
同时，将健全水电发展政策体系。开展龙头水库综合效益共享政策、建立西藏水电开发基金、水电发展促进地方经济社会发展、水电扶贫、界河水电开发利益协调政策措施等方面研究工作，完善相关政策措施。深化抽水蓄能电站作用、效益形成机制研究，加快推进水电电价市场化改革，逐步完善电价形成机制，促进水电可持续健康发展。
另外，根据《征求意见稿》，“十三五”期间，我国还将建立梯级运行协调机制。统筹流域综合监测和梯级联合优化调度运行，在大渡河、金沙江等流域逐步建立流域开发运行管理协调机制。探索各大流域按照现代企业制度组建统一规范的流域公司，逐步推动建立流域统一电价模式和运营管理机制。加强对已建抽水蓄能电站运行情况和利用状况的分析总结，学习和借鉴国外运行经验，结合电力系统实际，认真研究抽水蓄能电站在电力系统中承担的各项任务，以及与新能源电站联合优化运行方案，确保抽水蓄能电站充分发挥功能效用、提高利用效率。
重视水电开发扶贫
在水电开发扶贫方面，《征求意见稿》明确，将优先安排贫困地区水电项目建设。贯彻落实中央关于发展生产脱贫一批的精神，积极发挥当地资源优势，充分尊重地方和移民意愿，科学谋划、加快推进贫困地区水电重大项目建设，同等条件下优先布局和核准建设贫困地区水电项目，更好地将资源优势转变为经济和扶贫优势。
同时，调整完善资源开发收益分配政策。在加大贫困地区水电开发力度的同时，研究建立针对贫困地区能源资源开发收益分配政策，将从发电中提取的资金优先用于水库移民和库区后续发展，增加贫困地区年度发电指标，提高贫困地区水电工程留成电量比例，研究完善水电开发财政税收政策，让当地和群众从能源资源开发中更多地收益。
另外，《征求意见稿》显示，“十三五”期间，我国还将探索建立水电开发利益共享机制。探索资产收益扶贫，在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入水电项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户，对在贫困地区开发水电占用集体土地的，试行给原住居民集体股权方式进行补偿，探索对贫困人口实行资产收益扶持制度，建立水电开发群众共享利益机制，让贫困人口分享资源开发收益。
