摘要：美国主要在《清洁空气法》框架下加强温室气体管理，加利福尼亚州2006年《全球变暖解决方案法案》是美国第一部旨在应对气候变化的法案，具有示范意义。墨西哥制定了《气候变化基本法》，成为该国应对气候变化的最重要的法律依据。尽管美国和墨西哥的应对气候变化立法及其实施尽管面临一些挑战，但仍对我国具有借鉴意义，具体包括：加快应对气候变化专门立法进程，建立适合本国国情的应对气候变化监督管理体制，通过具有可操作性的实施性政策措施落实专门立法，发挥环保组织在应对气候变化立法中的积极作用，以及积极面对气候变化立法进程中的阻力。
一、引言
近四十年来，气候变化及其应对受到越来越多的关注。以法律手段应对气候变化，已成为越老越多的国家共识。英国、新西兰、墨西哥、菲律宾、韩国、欧盟、美国加利福尼亚州等都开展了应对气候变化专项立法工作，其应对气候变化专项法律为其履行国际条约义务、开展应对气候变化工作提供了重要的保障。美国和墨西哥是推进美洲应对气候变化进程的领军国家。中美两国元首通过《气候变化联合声明》的方式极大地推进了国际应对气候变化进程。墨西哥主办了2010年坎昆气候大会，在国际气候集团立场协调方面承担了重要角色。吸收和借鉴美国、墨西哥在应对气候变化立法方面的经验，对提高我国应对气候变化立法工作质量、降低立法成本至关重要。
二、美国应对气候变化立法情况
美国在联邦和绝大多数的州均没有制定专门的应对气候变化法。但是，美国通过实施大气污染物与温室气体协同控制、制定行业减排计划、制定能效及温室气体排放标准、在州、郡、市实施温室气体减排目标倒逼机制等途径，在确保完成国家及各州的减排目标和峰值目标、有效应对气候变化方面提供了有效的法律保障。
(一)美国联邦层面应对气候变化立法情况
美国联邦层面尚未制定专门的应对气候变化法。在国会试图制定专门应对气候变化的《清洁能源与安全法案》努力未果的情况下，目前环境保护署主要在《清洁空气法》框架下加强对温室气体的管理。
1. 《清洁空气法》框架下的立法、行政和司法努力
1970年《清洁空气法》旨在防治大气污染，主要规制对象是大气污染物。该法并未明确关于温室气体或者二氧化碳的表述，因此在该法制定之初无法据以管理温室气体。1999年，一些环保组织和州请愿美国环境保护署将温室气体列入《清洁空气法》的管辖范围，但环境保护署于2003年予以拒绝。
虽然没有成文法律依据，但作为一个判例法国家，美国通过司法判例依然可以对法律管辖的范围进行突破。2007年美国最高法院对马萨诸塞州诉环境保护署一案的判决宣布，将温室气体列为《清洁空气法》的管辖范围。这一判例为环境保护署管理温室气体提供了法律依据。据此，根据最高法院的判决，美国环境保护署基于《清洁空气法》来管理温室气体的。
2009年，环境保护署认定二氧化碳对人体的影响相当于二氧化硫的四百分之一，确认温室气体会对公众健康造成危害，为将《清洁空气法》的管理对象扩展到温室气体扫清了理论障碍。
2. 《清洁电力计划》的立法努力
美国《清洁空气法》在其第111条中规定，如果一种污染源引起或者显著加剧有可能危害公众健康或者福利的空气污染，则适用该法。同时，该法还针对新建、扩建、改建和既有的污染源规定了不同的措施。譬如，针对新污染源，授权制定联邦标准;针对既有污染源，则要求制定与联邦指南相当的州计划。由此，该法在事实上为美国环境保护署针对温室气体制定专门计划预留了空间。奥巴马政府以此为依据，积极实施管理温室气体的权力。环境保护署于2014年启动制定《清洁电力计划》(Clean Power Plan，简称CPP)，于2015年8月3日正式公布。
据统计，2013年全美温室气体排放中，来自电力行业的排放占31%，位居第一，远高于工业、交通、农业和建筑等其他领域的排放。《清洁电力计划》将使电力行业二氧化碳排放到2030年比2005年减少32%，比之前政府拟定的减排目标高9个百分点。美国环境保护署为各州设定其总体减排目标，各州必须于2016年之前提交减排初步方案，否则环境保护署将有权在该州实施单独为该州制定的减排方案。各州可灵活选择实现减排目标的途径，核心措施包括：提高现有燃煤火电厂的效率、提高现有天然气发电设施的比重、提高以风电和光伏为代表的清洁能源发电比重等。各州在制定和实施计划时可以采取市场机制、建立可再生能源标准和能效标准、加速老旧电厂退役、改进输电和储能设备等措施，各州可以选择单独行动，也可以与其他州采取联合行动。
《清洁电力计划》被认为是奥巴马任期中最重要也是最受争议的能源环境政策。由于美国各州能源禀赋不同，该计划在以煤电为主的中部各州将面临较大阻力。同时温室气体减排涉及电力、能源、交通、建筑等多个行业利益，特别是该计划将直接影响美国煤炭行业的发展。因此，环境保护署在制定《清洁电力计划》过程中已开始面临诉讼。奥巴马总统在2015年8月公布《清洁电力计划》后，24个州就于10月联合起诉环境保护署要求停止执行该计划。2015年11月，美国国会以《清洁电力计划》会彻底改变电力生产和消费过程，抬高电价以及质疑环境保护署是否有权制定能源政策为由，否决了该计划。
到本文截稿之时，《清洁电力计划》的出台在美国国会遭遇阻力。对于该计划的命运，可根据美国的政体、奥巴马总统的执政思路、美公众的接受程度等因素对该计划的命运展开假设。根据美国三权分立原则，奥巴马总统仍可就国会的否决行使总统否决权，保证该计划具有法律效力。当然国，会也有权对上述总统否决权再次否决，但是需要具备三分之二多数赞成的条件，然而这显然是不现实的。因此，可以大胆预测，在奥巴马总统的任期内，该计划将会实施。但不可忽视的是，由于该计划不是法律，故奥巴马卸任后，下一任的总统有权废除该计划。
但任何政党在制定或废除法律的过程中都必须要考虑公众意愿。公众参与是贯穿美国环境立法和司法的一个显著特点。法官在审判过程中通常非常重视公众的意见和建议。调查显示，目前有60%-70%的美国民众支持《清洁电力计划》。因此，公众意愿在很大程度上将决定美国未来在应对气候变化方面的走向。
(二)加利福尼亚州应对气候变化立法情况
美国加利福尼亚州于2006年由时任州长阿诺德˙施瓦辛格签署了《加利福尼亚州全球变暖解决方案法案》(以下简称“AB32法案”)，成为美国各州中第一个制定了应对气候变化法案的州。
1. AB32法案的主要内容
AB32是一部以减缓气候变化为主要内容的法案，分为“总则”、“温室气体排放强制报告”、“全州温室气体排放量限额”、“减缓温室气体”、“以市场为基础的履约机制”、“执行”和“其他规定”七大章节，主要内容围绕在以下几个方面：
一是建立加州应对气候变化的管理监督机制。AB32法案明确规定加利福尼亚州空气资源委员会(The State Air Resources Board，简称ARB)主管温室气体减排事务。该委员会负责制定2020年前分阶段的减排目标，监督AB32法案的实施。委员会基于加利福尼亚州的历史排放数据，于2007年提出了减少温室气体排放的初期具体行动目标，建立了温室气体排放报告制度。同时在政策层面，ARB和气候行动小组(CAT)共同起草了一项全方位的减排战略规划，包括节约能源、增加低碳领域的就业机会、改善公共卫生条件等内容，于2012年起全面实施。
二是建立温室气体排放报告制度和目标倒逼机制。AB32法案明确提出加利福尼亚州温室气体的减排目标为“在2020年将温室气体排放总量降低到1990年水平”，规定了实现目标的时间进度、实现途径、监督机构。由于温室气体排放主要由一些工业、建筑、电力等重点排放主体造成的，要求这些排放主体定期报告其排放情况是落实全州减排目标的基础。法案第二部分规定了温室气体排放的强制报告制度，赋予这些排放主体强制的报告义务，通过立法解决了实现减排目标最为核心的法律问题。
三是建立温室气体排放权交易机制。AB32法案提出自2012年起启动总量控制与碳排放权交易，但由于制定AB32法案时还没有开展排放权交易的实践，因此对碳排放权交易的规则设计较为粗略。AB32法案仅规定了交易的管理机构、交易种类和范围等几项最基础的内容，授予空气资源委员会制定具体交易规则的权力，为日后逐步细化加州碳排放权交易规则预留了立法空间。
2. AB32法案的主要特点
AB32法案的主要特点可以归纳为如下三个方面：
其一，规定了多种减排措施。该法案明确规定了提高能效、发展可再生能源、减少汽车燃油的碳排放等措施。根据法案规定的减排安排，加利福尼亚州已经按计划完成了分阶段的减排目标，并且有望于2020年实现最终的减排目标。
其二，为建立碳排放权交易市场奠定了基础。加利福尼亚州的碳排放权交易市场根据AB32法案建立并实现交易，成为美国区域性交易市场的代表。
其三，注重与其他州和区域之间的协调。加利福尼亚州积极开展与其他州之间在应对气候变化方面的合作。美国区域性合作主要包括东海岸的“区域温室气体倡议”、西海岸的“太平洋沿岸气候与能源行动方案”和中西部“温室气体减排协定”等。这些区域性的协定或合作是一种自下而上的减排模式探索，也为如墨西哥等相邻国家开展碳排放权交易提供了有益的借鉴。
3. AB32法案的实施效果、局限及面临的挑战
在AB32法案颁布实施的九年里，温室气体排放实现了绝对量的下降，对于促进加利福尼亚州分阶段实现温室气体绝对量减排的总目标具有重要意义。目前该法案确定的2020年目标有望完成的情况下，又有一个建议法案提出了从2020年到2050年间的减排安排。
概言之，AB32法案的局限和面临的挑战主要包括三个方面。其一，该法案是一个以侧重减缓为主的州层面的立法，对于适应气候变化等内容缺乏关注。对于加利福尼亚州这样一个沿海易受气候灾害影响的区域，如何提高应对气候变化的能力等问题在该法案中尚未涉及。其二，该法案从制定到实施的过程中始终面临来自产业层面的反对意见甚至诉讼。例如法案中严格禁止使用进口煤炭发电、严格限制汽车排放等措施，对相关产业影响较大，引起了产业界的抵制。其三，加利福尼亚州碳排放交易在实施过程中面临的争议较大。研究表明，碳排放权交易对于实现加利福尼亚州整体减排目标贡献较小，成效远低于预期水平。
三、墨西哥应对气候变化立法情况
墨西哥面临的高排放增长压力和易受气候变化不利影响等情况与我国类似。2008年，墨西哥颁布实施了应对气候变化的专门法律《气候变化基本法》，可资我国借鉴。
(一)制定《气候变化基本法》的背景
2008年，墨西哥人均温室气体排放量为4.1吨(美国为19.2吨)，温室气体排放总量占全球的1.5%，在世界排名第十一。预测认为，若不立即采取减缓行动，墨西哥将在2050年成为全球第五大温室气体排放国。以能源角度观之，2010年，墨西哥89%的能源消费为化石能源，包括核能在内的可再生能源仅占6%。墨西哥目前的可再生能源主要是风能，主要集中在瓦哈卡州低地、北下加州和萨卡特卡斯州。由于地理原因，墨西哥近年来受到东西海岸的飓风、北部大旱等气候灾害的影响严重，应对气候变化的形势越来越紧迫。在此情况下，墨西哥于2012年10月颁行了《气候变化基本法》。国家高层对立法工作的大力支持、相关方面密切协调以及民众环境保护意识不断增强，是《气候变化基本法》得以顺利出台的三大主要原因。
(二)《气候变化基本法》的主要内容及特点
墨西哥《气候变化基本法》由116条正文和10条临时性条款组成，包括“总则”、“权力分配”、“国家生态和气候变化机构”、“国家气候变化政策”、“国家气候变化体制”、“国家气候变化政策评估”、“信息公开”、“关于公众参与”、“监督检查、保证措施和处罚”等九章。
该法的特点主要包括三个方面。其一，重点关注适应气候变化问题。该法在起草之初的内容以减缓措施为主，但经多轮论证，并结合墨西哥的现实国情，适应气候变化的内容比例逐渐增多，甚至超过了减缓气候变化方面的内容。其二，在温室气体种类方面，该法将对气候变暖贡献很大的黑炭作为调整对象，提出了黑炭的减排目标，扩展了《京都议定书》下温室气体的种类。其三，该法对于国家应对气候变化的管理体系进行了系统的设计，构建了国家对于温室气体管理的体制机制。
(三)《气候变化基本法》的立法目标及管理措施
墨西哥《气候变化基本法》的主要目标是：推进国家低碳转型和经济可持续发展，保持墨西哥的国际竞争力;提高国家适应气候变化的能力;促进政府部门之间在应对气候变化工作中的合作。该法为墨西哥提出了全方位的应对气候目标：将温室气体到2020年减排30%，到2050年减排50%;到2026年达到排放峰值;在2024年之前清洁能源占能源消费比例达到35%，到2030年达到40%以上;减少51%的黑炭排放;减少因毁林而增加的碳排放;提高国家适应气候变化的能力。
为实现上述目标，墨西哥《气候变化基本法》设定了包括气候变化委员会、政府内务部气候变化委员会、能源和气候变化局、顾问班子以及州政府组成的国家应对气候变化体系，为法律的实施提供机构保障。在实施《气候变化基本法》的同时，墨西哥还制定了应对气候变化的国家战略和六年计划，同时还在州层面实施了应对气候变化的重点项目，通过国家财政和筹资等方式筹集资金来应对气候变化。与中国一样，墨西哥也正在研究探讨通过征收碳税和碳交易等途径来实现减缓目标。
(四)《气候变化基本法》面临的挑战
总体而言，墨西哥《气候变化基本法》面临的挑战主要包括两个方面。
一方面，数据统计与核算能力不足。实施该法规定的减缓目标的基础，是建立完备的国家温室气体排放的核查制度和排放数据库，需要建立排放报告制度和违规处罚措施。墨西哥目前正在加强这方面的基础能力建设。
另一方面，与美国碳排放交易对接需要加强。墨西哥毗邻美国，在碳排放权交易问题上提出了与美国加利福尼亚州或东北部区域碳市场对接的设想，但在具体规则设计上尚面临挑战。墨西哥为了实现可再生能源发电到2024年达到35%的目标，可能需要从美国亚利桑那州进口可再生能源发电，而亚利桑那州仍未确定其对墨西哥出口的方案。美国能源部最近发布了一项有关建设用于墨西哥风能发电输电网络的许可，有望缓解输电网络的制约问题。
四、美国和墨西哥经验对我国的借鉴意义
2009年，我国《关于积极应对气候变化的决议》提出“要把加强应对气候变化的相关立法作为形成和完善中国特色社会主义法律体系的一项重要任务，纳入立法工作议程”。在依法治国的重要方略下，应对气候变化立法是应对气候变化顶层设计的重中之重。为此，应充分借鉴国外的成熟经验，为我国立法实践提供参考。综合美国和墨西哥有关应对气候变化立法及其实施情况，其可供我国借鉴的经验主要包括：加快应对气候变化专门立法进程;建立适合本国国情的应对气候变化监督管理体制;通过具有可操作性的实施性政策和措施落实应对气候变化专门立法;发挥环保组织在应对气候变化立法中的积极作用。
(一)加快应对气候变化专门立法进程
由美国加利福尼亚州和墨西哥的经验可见，制定专门立法是促进实现减排目标的重要措施。
美国联邦层面几经努力未能制定一部综合性的应对气候变化法，有其特定的立法、司法传统和国内政治经济方面的特殊原因。联邦环境保护署于2014年启动并于2015年8月通过的《清洁电力计划》，实质上是在《清洁空气法》框架下应对气候变化的一项统领性的立法，其针对新污染源和既有污染源的诸多制度设计。加利福尼亚州AB32紧密围绕减排目标设计法案内容，在法案实施的过程中也是围绕各阶段目标制定和采取减排措施，评估法案实施效果。墨西哥《气候变化基本法》也规定了诸多较为具体的适应和减缓气候变化的措施。
我国已向国际社会承诺到2020年单位GDP二氧化碳排放控制目标和到2030左右二氧化碳排放峰值目标，但目前围绕减控排目标的实现仍缺乏有效的手段。为此，应借鉴美国和墨西哥经验，尽快制定应对气候变化专门立法，促进减排目标顺利实现。
(二)建立适合本国国情的应对气候变化监督管理体制
基于应对气候变化管理的内在要求，建立明晰的监督管理体制，是美国和墨西哥的一项值得借鉴的经验。美国在联邦层面由环境保护署负责全国温室气体管理，通过出台部门规章的方式分行业采取减缓温室气体排放措施。加利福尼亚州专设空气资源委员会来监督AB32法案的实施，为该法案执行制定分阶段的目标，并且评估法案的执行效果。墨西哥《气候变化基本法》设定、立了包括气候变化委员会、政府内务部气候变化委员会、能源和气候变化局、顾问组织以及州政府组成的国家应对气候变化体系，为法律的实施提供了保障。
就我国而言，根据依法行政的要求，需要在应对气候变化专门立法中明确应对气候变化的监督管理体制，特别是有关机关和机构应对气候变化的管理职权。这样不仅有助于立法和政策有效和顺畅的实施，同时亦可最大限度地降低立法和执法成本。
(三)通过具有可操作性的实施性政策措施落实专门立法
为落实国际承诺和国内减排目标，美国的《清洁电力计划》拟通过一系列的措施提高能效，从而实现《清洁空气法》第111条的要求。这些措施包括：提高现有燃煤热电厂的效率，通过硬件和软件措施使每吨燃煤的发电量提高6%;提高现有的天然气发电站的效率，通过更好地运用既有投资，依该计划采取措施之后的天然气使用量将在2030年减少5%;更加重视可再生能源和核能的开发利用;提高终端用户的能源利用效率。在加利福尼亚州，为了更高地实施AB32法案，该州制定了分阶段的减排目标，建立了温室气体排放报告制度，还起草了全方位的减排战略规划。这些具有较高可操作性的实施性的政策和措施，对于落实应对气候变化专门立法具有至关重要的作用，值得我国借鉴。
(四)发挥环保组织在应对气候变化立法中的积极作用
在美国和墨西哥，环保组织在推进应对气候变化立法及其实施过程中发挥了重要作用。在有关环保组织的努力下，美国联邦环境保护署就温室气体对人体健康进行评估认定，从而将《清洁空气法》的管辖范围扩展到温室气体，改变了温室气体控制无法可依的局面。加利福尼亚州的经验亦表明，如果法律草案中的减排措施过于激进，环保组织也会以适当方式提出意见和建议，甚至代表相关产业或企业提起诉讼，由此确保了最终出台的法律内容比较务实，更具可操作性。
我国目前在应对气候变化立法过程中主要通过专家参与立法、征求社会公众意见的形式吸收社会意见和建议。然而，立法过程中的信息公开尚不非常充分，使未来可能需要承担法律义务的法律主体在立法过程中有时不便表达自己的意见和建议。在制定应对气候变化专门立法过程中应注意这一问题，特别是借鉴美国和墨西哥的经验，鼓励环保组织和其他社会主体更加充分地参与到立法进程之中。
(五)积极面对气候变化立法进程中的阻力
美国和墨西哥的经验亦表明，开展应对气候变化立法可能会受到诸多阻力。应对气候变化立法的核心目标是“降碳”，主要途径是调整能源结构、节能、提高能效、发展碳汇，对工业、建筑、交通、能源等传统行业的既有发展模式将造成很大影响。而这些传统行业通常被视为国民经济的支柱产业，长期以来形成的利益格局，要想一夕打破绝非易事。
因此，推动应对气候变化立法，需要有很强的政治推动力和较高的公众意识。一方面，需要政府和国家领导人坚持积极推动应对气候变化立法进程;另一方面，需要整个国家的公众对于气候变化的紧迫性有较高的认识，对开展应对气候变化立法不断形成越来越多的共识。在这些方面，我国仍有不断努力和加强的空间，推进应对气候变化立法的工作任重而道远。
