财政部近日表示，将加快推进PPP立法，加强统筹协调，进一步加强PPP项目规范管理。业内人士表示，今年以来，制约PPP项目落地的因素正出现积极变化。PPP将在基建投资中发挥重要作用，基建投资增长将出现反弹回升，且可持续性较强，成为稳增长的主要力量。以“共治”理念推进PPP立法，加快立法节奏是下一步PPP推进的重点。
基建项目落地加快
根据财政部公布的数据估算，截至3月25日，落地的财政部PPP示范项目占PPP示范项目总量的49.79%，明显高于去年年末44.6%的水平。
中金公司分析员边泉水认为，今年以来，造成PPP项目落地进展缓慢的因素正出现积极变化。一方面，制约基建项目落地的资金条件大幅改善。“今年信贷条件比较宽松。”边泉水表示，根据测算，今年实际新增的社融量为24万亿，占GDP的比率为33%。更重要的，今年社融扩张的一个重要渠道是通过政策性银行进行，预计将有更多资金流向基建等实体经济领域。
“另外，今年专项金融债的发行规模至少为1.6万亿。”边泉水说，部分金融债的资金会以股权的形式注入到PPP项目中，如果按照投资项目20%的资本金测算，理论上至少可以撬动8万亿的投资规模。有的项目配套地方政府的资本金，专项金融债撬动的杠杆率更高。从各地方了解的情况看，在私人部门信贷需求不强和风险上升的情况下，商业银行对政府基建项目配套贷款的积极性也比较高。
另一方面，社会资本对PPP项目的积极性在提高。在边泉水看来，地方政府为了通过基建投资稳定经济增长的主观愿望上升，客观上规范政府行为和依法行政，地方政府契约精神增加，有利于保证社会资本的权利。此外，PPP项目的融资成本下降，提高了社会资本参与的积极性。在经过几轮降息后, 融资成本下降，而且通过财政贴息的方式，国开行注入到基建项目中资金的利率只有1.2%。在国开行和地方政府加大参与PPP项目后，私人资本的积极性也出现好转。
“可以看到，地方政府在推动PPP项目上的积极性普遍上升。”边泉水表示，越来越多的地方政府通过产业投资基金的模式吸引各类社会资本，加快推动PPP项目落地。截至2月，全国各地共有7110个PPP项目纳入综合信息平台，总投资约8.3万亿元，涵盖19个行业。其中，山东纳入财政部PPP综合信息平台的项目概算总投资额1.12万亿元，居全国首位，成为首个PPP项目总投资超万亿的省份。
边泉水认为，今年制约PPP项目落地的因素将发生明显改观。PPP方式将在基建投资中发挥重要作用，基建投资增长将出现反弹回升，而且可持续性较强，成为稳增长的主要力量。
多个难点待破解
业内人士坦言，由于中国的PPP模式仍处于探索阶段，政府与社会资本合作在实施过程中尚存在不少问题和难点。
中国财政科学研究院副院长王朝才介绍，财科院从2015年下半年开始，通过对安徽、贵州、广西等地的调研发现，目前中国PPP模式推进有“五大难点”：一是政府与社会资本合作项目的法律适用问题，二是部门职责分工不清导致地方实施无所适从，三是社会资本对进入政府与社会资本合作项目信心不足，四是部分合作项目的财政承受能力论证和物有所值评价流于形式，五是中西部经济欠发达市县合作落地难。
值得关注的是，一些专家认为，PPP项目回报问题未能得到有效解决，导致社会资本对此心存疑虑，成为PPP项目加快推进的首要难点。
目前形成的PPP项目回报方式有三种：政府付费、使用者付费、项目开发性收入，其中最好、最科学的回报方式是使用者付费。由于环境保护等一些新型的项目，一般工程巨大，难以准确测算回报且付费体系不成熟，这样的项目往往不被社会资本看好，导致项目难以落实。
如何打消这种顾虑，给市场一颗“定心丸”成为相关部门现阶段的工作重点。财政部PPP领导小组办公室副主任焦小平日前表示，对于使用者付费模式，财政部和发改委正在探讨如何制定合理的定价及自动触发调价机制。因为PPP项目推进时间长，绝对不能一次定价，特别是调价机制，合理的触发调价机制非常重要。
对于政府付费模式，焦小平表示，由于政府付费模式和财政日常预算挂钩，目前财政部正在制定相应的PPP预算规定。
PPP在财政可承受力已经批准的条件下，政府的付费纳入中期财政规划，纳入三年财政滚动预算。当纳入财政滚动预算获人大批准后，在机制上保证PPP不受换人换届的影响。
此外，PPP项目的相关法律政策不完善甚至冲突也造成项目落地难。市场人士表示，我国目前关于PPP项目的配套法律法规呈现“双龙治水”的趋势。财政部和发改委均有相关政策出台，但政策法规存在一定程度的不一致之处，各种配套法律政策还处于试验阶段，未形成统一规范的体系，并且效力层级不高。
加快立法节奏
财政部近日明确，加快推进PPP立法，明确政府和社会资本的权责利分配，保障社会资本合法权益。
中国财政科学研究院院长刘尚希表示，之所以推进PPP立法，关键在于PPP的要义是合作，而合作就会有不确定因素。“PPP涉及政府、社会资本、公众三方主体，合作中的不确定性不仅体现在政府与社会资本双方收益如何共享、风险如何分担，也在于公众究竟将通过该项目获益多少、风险几何。”刘尚希说，另外，由于PPP项目通常周期较长，从设计开始到建设、运营，整个项目周期都可能出现各种不确定因素，包括公众对项目接受程度的变化。这些不确定因素一旦过多、过大，PPP在实践中就难以推进。PPP项目一旦出现问题，最终受损的必然是公众利益。因此，需要通过PPP立法来消除或减少这些不确定因素，尽可能保证政府、社会资本、公众三方的行为均可预期，其分别承担的风险和享有的收益同样可预期。
在刘尚希看来，PPP立法的要义主要在于两点，一是以“共治”理念推进PPP立法，二是以负面清单思维加快PPP立法。
国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员孟春表示，在PPP的模式下，原有的政府与市场需要重新定义，要从行为的视角上看过程中所遇到的各种瓶颈。PPP立法要突破传统的行政合同还是民事合同等观念，要以共治的理念来重塑PPP法。
建纬(北京)律师事务所主任谭敬慧建议，加快立法节奏，真正规制PPP与特许经营。
“由于立法过程的复杂性，中国政府与社会资本合作法很难在短时间内出台”，刘尚希说。
