2014年以来，财政部、国家发改委就推进政府和社会资本合作(PPP模式)出台了一系列指导意见，国内绝大多数省级行政区都出台了PPP实施意见。尽管目前上海还没有就PPP正式出台相关文件，但PPP最主要的形式——基础设施特许经营在上海的实践探索，已经有20多年的历史。上海PPP的经验和不足之处，对各地正在如火如荼地推进PPP，有着重要的借鉴意义。
上海PPP实践回顾和成效
一、实践回顾
上海城市建设管理领域PPP(以下统称PPP)始于上世纪90年代，大致可分为三个阶段。
图示：上海城市基础设施PPP的发展历程
1、起步探索阶段(上世纪九十年代)
从1993年底起，上海城投总公司先后将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给中信泰富公司，将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业集团。此阶段上海PPP的特点为：第一，以TOT模式为主，以吸引外资为主;第二，定向授予特许权，即政府或政府授权部门直接与投资者签订特许权经营合同;第三，一个项目一部政府规章，针对不同的PPP项目，上海市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》(1994年)等专营管理办法累计达到10个。
2、快速推进阶段(九十年代末-2010年)
进入21世纪后，上海大力推进城市基础设施PPP模式，引入市场化竞争机制，扩大投资资金来源。如路桥领域，以特许权经营合同的形式授予项目公司收费经营权。同时，PPP实施领域扩展到环保等领域，如竹园第一污水处理厂项目。此阶段上海PPP的特点是：第一，以BOT模式为主，项目最多、最热;第二，采用公开竞争的方式选择社会资本;第三，加强配套制度建设，如出台了《关于加快高速公路网建设若干政策意见》，从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路PPP项目予以支持。
3、转型升级探索阶段(2011年至今)
在总结经验基础上，结合基础设施建设运营市场化改革，于2005起开始研究地方性制度规范，制定了《上海市城市基础设施特许经营管理办法》于2010年底公布，以期促进上海PPP模式转型升级，进一步提高基础设施的运营质量和降低运营成本。但受地方政府融资平台政策等因素影响，这个阶段的PPP项目较少。
二、主要成效
1、通过创新融资方式，缓解了大规模基础设施建设的资金压力，明显加快了城市建设进程。
据初步统计，截至2014年底，上海市仅在路桥、水务、环境等领域通过实施PPP模式引进社会资金达500亿元(不包括在医疗、体育、文化设施以及政府购买服务等领域)，有效缓解了城市建设资金供求矛盾。据不完全统计，上海通过政府与社会资本合作，建成的高速公路项目14个、隧桥项目6个、污水处理厂项目14个、供水项目2个、垃圾中转项目5个、垃圾处理项目8个。其中，2001年至2010年通过PPP模式建成的高速公路超过500公里、垃圾处理设施8座，分别约占上海高速公路总里程的70%和垃圾处理能力的80%。
2、通过市场竞争引进专业力量，降低了运营成本，明显提升了公共服务的能力和水平。
PPP项目通过公开招标等市场竞争方式选择经营者，在绩效考核和成本规制约束下，企业努力降低成本，改善运营和服务绩效。如2008年11个市级授权污水处理PPP项目的平均能耗为0.204Kwh/m3，低于同期非PPP项目的平均能耗;上海某区第二污水处理厂以TOT模式实施PPP后，区水务局减少支出近1000万元。同时，PPP还催生了一批专业化市场主体，提升了相关行业的管理水平。如上海某污水处理厂2011年以来各项出水指标优于考核标准，连续三年获得上海市市污染物超量削减补贴。
存在的主要问题
一、部分PPP项目提前终止
上海PPP项目总体运营情况较好，但也出现了部分项目被提前终止的现象。主要是两种情况：一种是技术不成熟、运营不达标导致项目终止，如部分垃圾处理等项目;另一种是因国家政策变动导致项目终止，包括固定收益清理、国家标准的提升，如某高速公路北段、某水厂等项目。对于第二种情况，实际上是国家政策法规的改变，造成了地方政府单方违约，对PPP的发展产生了负面影响。
二、政府企业双方均存在违约
部分PPP项目在建设运营中，确实存在政府、企业违约的问题。企业违约主要体现在：项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等问题。企业违约的主要原因有：超低价中标、政府监管不到位、企业追求过高的投资回报利润而偷工减料。政府违约主要表现在：政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等。政府违约的主要原因为：价格调整机制有待完善，即早期签订的PPP(特许经营)协议一般采用“初始价格+物价指数变动”的调价方式，实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约，政府部门有时难以完全按照协议执行。政企双方都违约的原因主要是：风险分担不合理，且缺乏合理的争端解决机制。例如，过去签订的部分PPP合同中，争端解决机制一般停留在“双方协商”为主的层面，对协商不成的分歧，缺少有效解决的途径和措施，进而导致双方都违约。
三、项目关键信息不全面
一是项目投资的关键信息获取难。涉及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口流动、产业发展、税收、市场监管等关键信息分散在政府各有关部门，PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息，投资人和金融机构更难获得这些信息。二是项目信息披露不及时。政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息，往往是滞后的，这对整个项目咨询方案的设计造成了较大影响。三是地方政府信用评级信息缺乏。政企双方诚信履约是PPP项目成功的关键，目前国内企业信用评级的数据、方法、模型相对成熟，而政府信用评级的数据、方法、模型还缺乏。这导致社会资本在投资决策时，往往是“看不透”，“雾里看花、水中望月”，缺乏科学有效的投资依据。
四、专业中介未得到有效利用
PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。上海PPP推行较早，一方面那时PPP专业机构较少，另一方面那时的政府观念尚未转变，认为只依靠政府内部力量就能制定PPP方案，不愿意花钱购买专业咨询服务。部分PPP合同事先没有经过深入推敲和完善，甚至个别合同只有几页纸，给项目运营留下隐患。缺乏PPP的统筹规划、目录管理和选择标准等基础性工作，项目是否实施PPP多以一事一议为主，融资和招商需要成为决定因素。有些PPP项目的运营绩效缺乏明确标准和奖惩手段，不利于推动有关企业持续改善绩效、优胜劣汰。
五、存量设施实施PPP障碍较多
经过浦东开发开放以来20多年的建设，目前上海基础设施领域形成了大量存量资产，仅2000年至2013年投资累计形成的资产规模超过了1.5万亿元，这其中有不少设施具备PPP可行性，但实际操作中存在三重障碍：一是在观念认识方面，相关部门习惯于由政府平台推进项目建设运营，认为与融资平台合作协调起来相对容易、有利于保障项目安全稳定运营，还有的认为过去有些民营企业建设运营基础设施留下的麻烦至今还未解决，目前项目建设和运营“不差钱”，没有必要再搞存量设施PPP;二是在人员处置方面，存量项目一般冗员较多，如果全部实行人员连同资产打包直接推向市场，有些项目可能难以让社会投资者接受;三是存量项目实施PPP模式，其交易价格确定的依据缺乏。
上海PPP的实践启示
通过对上海20多年PPP的经验总结和问题的梳理分析，PPP成功实施离不开以下六大关键要素：
一、离不开运作有效的实施机关
实施机关既是项目需求的提出者，又是根据政府授权代表公众与企业的签约者，同时还是项目建设运营的监管者。实施机构要做到：第一，要审慎发包，发包前实施机关要充分论证，选准项目，精心制定实施方案并能尽量为社会资本预留创新空间，并在公开招标时要综合考虑成本、专业服务能力等因素遴选企业。第二，要有效监管，项目发包后，政府部门要完善监管标准，依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置。第三，要平等履约，政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系，政府内部要构建必要的履约保障联动机制，当收费不能及时调整时，政府财政应按照协议及时兑现承诺。比如，有些项目是由镇政府与社会资本签约，但由于项目运营监管权限在区级政府的行业主管部门，镇政府很难按协议履约，实际上镇政府就不是一个有效的实施机关。
二、离不开专业合格的经营者
专业合格的经营者是保障特许项目持续运营的关键。对社会资本及企业的选择应体现：第一，需要专业服务供应商，即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务业绩良好、有一定资产规模等。第二，需要长期投资者，不同于一般竞争性项目投资，PPP项目投资方应主要是长期资本持有人(如银行长期贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等)，追求稳定收益，风险偏好较低;当然，在项目建设期和运营安全锁定期可适当引入追求高收益的短期资本，待项目运营稳定后再通过股权转让引入长期资本。资本结构合理，对于建设运营复杂、技术含量高的项目，相关方可组成一个特殊目标载体(SPV)，合理安排设计方、设备方、建造方、运营方的资本股份，组成利益共同体，使各方在项目中的利益保持一致。
三、离不开必要的激励约束机制
企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营，主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务，通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，给予其合理的投资回报(根据运营绩效，国外PPP投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右)。同时，要建立必要的奖惩机制，实施机关定期进行运营绩效考核，对于指标综合排名靠前的企业，给予奖励，对于不达标的企业，给予惩罚直至要求其退出。在必要的激励基础上，政府应全面实行细致的成本规制，要针对每个PPP领域制定成本规制细则，并据此定期对企业开展成本监审，并推行成本信息公开。
四、离不开有效的风险分担和争议解决机制
PPP项目运营期一般都比较长，由于不可预知因素的变化、风险较大，需要政府与企业共同承担风险，如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担，而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形，应在协议中明确约定，并提出解决争议的具体方式(听证、仲裁、诉讼等)，以促进PPP项目持续健康运行。
五、离不开专业的中介服务机构
PPP领域广，涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验，需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第一，需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证，防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目，最后导致PPP没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。第二，需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计，有利于政府找到合适社会资本。第三，需要中介机构做政府的全程顾问，包括在项目的招商、建设、运营阶段，促进PPP项目的运作程序规范。
六、离不开完善的政策法规保障
PPP的有效持续运作，有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法规政策体系，多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相关方诚信履约，规范企业有序竞争，防止恶意低价中标造成项目建成后难以持续运营，约束政府履责，保护企业合法权益。规则公开透明，政府须将PPP的有关政策法规、招标、监管、行业标准等信息依法公开，构造有利于PPP项目持续运营的法治化营商环境。特别是在对待政府、社会资本双方的违约上，相关法规法律能平等对待。比如对政府的单方违约，企业是否可以提起民事诉讼?如果是按照目前法规，只能提起行政诉讼，这样即使是政府败诉，社会资本只能以国家赔偿的方式来获得一些补偿，而我国家赔偿的标准往往不高，这实际上还是不利于保护社会资本的合法权益。
对完善PPP制度的建议
中国经济已经进入创新驱动发展、经济转型升级、增速放缓的新常态，需要通过PPP模式作为推进新供给改革的重要举措，提高基础设施和公用事业设施的建设运营质量，提高公共服务的供给质量。未来推进PPP的实践中，需要考虑国内幅员辽阔、区域发展不平衡的现在，对如何推进PPP不能搞一刀切。上海PPP实践与存在的问题，对国内PPP制度完善具有借鉴意义。具体而言，可从以下几个方面推动国内PPP制度进一步完善。
一、PPP制度完善的基本思路
PPP制度完善需围绕使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，聚焦新供给改革领域，在更大范围、更高水平上推进政府和社会资本合作。要切实改变目前PPP工作重融资和招商轻事中事后监管和服务、重项目建设轻运营服务质量、重行政管理轻协议合同履约的做法，更加注重发挥PPP在降本增效、改善服务绩效、满足多样化需求等万面的综合作用;更加注重引入多元主体竞争、鼓励吸引社会资本参与城市基础设施建设运营，更加注重法治化营商环境建设，在政府与企业之间建立平等契约和长期稳定的合作伙伴关系，更加注重建立权责清晰、成本费用与价格收费及财政补贴有效联动、能促进企业持续改善绩效的激励机制;更加注重发挥专业中介的咨询服务作用，进一步提高PPP项目运作的质量，做到PPP项目的方案规范、程序规范、合同规范等。在此基础上，进一步完善PPP政策法规，进一步细化PPP实施细则和项目操作指南。
二、做好PPP发展的专题规划
目前，各地正在编制国民经济发展第十三个五年计划。为稳定社会资本的投资预期，引导各类资本规范有序参与基础设施和公用事业的投资、建设和运营，建议地方政府应结合“十三五”投资专项规划、政府购买服务规划等，将PPP作为这些规划的重要内容或专门编制PPP发展规划，对PPP管理体制、发展需求、发展趋势、项目清单等做出提前安排。项目清单的主要内容为：项目建设内容、投资规模及相关经济技术指标、社会资本者应具备的条件等。
三、加快比较成熟项目的PPP示范
针对目前PPP项目“雷声大、雨点小、落地难”的现象，建议要聚集重点领域，立足现有工作基础，选择一批示范项目，抓紧启动实施PPP项目招商，尝试新机制、引入新主体，以点带面，在总结提炼的基础上拓展PPP工作的广度和深度。选择示范项目的主要标准为：需求长期稳定、前期工作基础较好、价格调整机制相对灵活或财政补贴机制落实、市场化程度相对较高等。
四、加强对PPP项目的事中事后监管
对PPP项目的事中事后监管包括价格监管、行业监管、运营绩效考核监管、社会监督等。一是深入推进成本规制工作，对所有涉及到垄断的PPP项目行业，政府部门应加快推进成本规制工作，明确界定企业成本费用开支内容、标准、范围，理顺成本规制的工作机制和评价程序。完善成本监审制度，对于没有替代服务的PPP项目，政府应结合简政放权、加强事中事后监管，优化定调价监审制度与程序;推动PPP项目的成本信息公开，主动接受同行业和社会监督。二是加强行业监管，建议行业主管部门抓紧完善各行业服务质量标准体系，对标国际标准找差距，提出本领域改善运营绩效的具体标准，定期对PPP项目进行评估，建立科学的绩效考核机制，将绩效与收益回报紧密挂钩。如在供水行业，要完善饮用水质、产销差率等指标。三是加强综合监管和社会监督，鉴于许多PPP项目涉及多个部门，建议要加强政府部门之间共享监管信息，联动奖惩，形成监管合力。积极引入第三方力量，比如同行业经营者、消费者协会、专业人士组成的特定机构等，提高PPP项目的专业化监督水平。
五、进一步健全PPP的体制机制
由于PPP工作涉及多个政府部门，政府相关部门应明确工作职责，强化跨部门的工作机制和流程，使相关部门和单位协同配合，高效运作，无缝对接。实施机构要提出PPP项目实施方案，负责对外签约履责，并承担行业监管职能，各相关部门按职能共同参与监管。政府的综合部门要承担协调平衡职责，会同相关部门对实施方案进行论证和会审，以提高效率。建立PPP项目履约保障机制及收益共享机制。目前社会资本在承担政府指定任务或外部政策性变化时，难以通过价格收费调整、财政补贴等方式来弥补。建议建立PPP项目履约保障基金，在政府无法及时启动调价机制或财政补贴难以到位时，由该基金来弥补投资者的运营亏损。同时，要建立PPP项目高收益的政府共享机制，通过成本规制和监审、会计审计，当投资者的投资收益高于某一设定值时，高于的部分由政府和社会资本共同分享，以体现PPP的风险共担、收益共享的原则。
六、进一步完善PPP融资市场
一是丰富PPP融资市场体系。完整的PPP融资市场包括股权投资市场、信贷市场、担保市场、保险市场等。PPP的融资之路可以银行为核心，整合证券、保险和信托业等，并积极尝试吸引保险公司、社保基金等长期机构投资者参与项目的投资，构建多层次的融资市场。二是拓展社会资本的退出渠道。在现有退出渠道的基础上，建议加快PPP融资二级交易市场建设，制定标准，将各类资金参与PPP形成的股权标的物化，并将其纳入公共资源交易平台进行，以降低PPP基金投资的退出成本。三是转变信贷观念。银行等金融机构可以结合项目需求，设计开发综合性、创新性的金融产品，包括项目融资、银团贷款、资金管理等，可在项目管理、抵押担保措施、业务经营管理、融资租赁与多元化的银行咨询服务等领域进行探索。
最后，要发挥中介机构的专业作用，做到PPP项目要规范、程序要规范等，提高社会资本参与的效率。同时，加快PPP(特许经营)立法进程，完善项目的信息披露制度。新法规应在风险分担、投资回报标准、绩效考核、信息披露等方面作出明确规定，约束地方政府能及时、主动地公开财政、税收、土地收入、政府负债、人口流动、产业发展、市场监管等PPP项目投资的关键信息，让社会资本能获得项目的全面信息。建立地方政府信用评级制度，支持相关中介机构开展地方政府信用评级业务，为社会资本参与PPP项目投资良好的基础。
