明确市场竞争主体、机构，建立公平规范的市场竞争规则，完善市场信用体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用
2015年11月30日，为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发〔2015〕9号)，经报国务院同意，国家发改委、国家能源局联合发布了包括《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》在内的新一轮电改6份配套文件。电力体制改革的最终目的是实现资源的高效配置，安全、清洁、可靠地满足全社会用电需求。为此，本刊专访了国家发改委经济体制综合改革司巡视员王强，解读此次电改配套文件中的亮点、意义及其产生的作用等问题。
规范电力市场体系
记者：为什么说6个配套文件是比较核心的文件？
王强：配套文件是为贯彻落实《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，即中发9号文件精神，加快推进电力体制改革实施，便于指导地方实际操作而颁发的，是中发9号文件部署的重点改革任务的明确详细的“施工图”。一是配套文件紧扣中发9号文件的重点任务。中发9号文件提出“三放开、一独立”的改革思路。即：有序放开输配以外的竞争性环节电价，有序向社会资本放开配售电业务，有序放开公益性和调节性以外的发用电计划;推进交易机构相对独立。同时提出7项重点改革任务。6个配套文件中的5个文件即《关于推进输配电价改革的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于推进电力市场建设的实施意见》，就是紧扣改革思路和7项改革任务制定的。二是配套文件由国家发改委等10个部委制定，经过经济体制改革工作联席会议(电力专题)审议通过，以国家发改委、国家能源局名义颁发，同时，经过国务院同意。
记者：您认为6个配套文件相互关系是什么？
王强：电力的6个配套文件，是对中发9号文件的具体细化和落实，目的就是要将中发9号文件确定的电力市场体系进行明确和规范，通过输配电价改革、电力市场建设、交易机构的组建和规范运行、有序放开发用电计划、放开售电侧竞争、规范燃煤自备电厂等措施，明确市场竞争主体、机构，建立公平规范的市场竞争规则，完善市场信用体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。同时，落实政府在规划、安全及市场监管方面的责任，更好地发挥政府作用。
6个配套文件围绕中发9号文件，相辅相成，互相支撑，组成一个整体。《关于推进输配电价改革的实施意见》是建立电力市场的前提，在确定输配电价的基础上，才能按照《关于推进电力市场建设的实施意见》确定电力市场的总体框架。《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》《关于有序放开发用电计划的实施意见》《关于推进售电侧改革的实施意见》《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，是对电力市场建设的某一方面特别是市场主体的规范做出细化要求。配套文件抓住了当前电力体制改革中亟需调整的生产关系中的关键问题，各有侧重，对国家能源主管部门、地方政府、电力企业和行业协会的作用、职能作了清晰的划分，体现了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求。
记者：6个配套文件主要解决什么问题？
王强：6个配套文件围绕中发9号文件精神，各有侧重。《关于推进输配电价改革的实施意见》。主要是理顺电价形成机制，明确电力“输送通道”的成本，使电网输配环节成本公开，透明，实现“管住中间”的问题。《关于推进电力市场建设的实施意见》，主要是推动电力供应使用从传统方式向现代交易模式转变，解决在输配电价被“管住”、电网无歧视开放的前提下，其他市场要素如何参与市场，构建竞争充分、开放有序、健康发展的电力市场体系问题。《关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见》，解决电力市场交易的公开、公平，电力交易机构如何组建、如何规范运行的问题。《关于有序放开发用电计划的实施意见》，主要解决通过建立优先购电制度保障无议价能力的用户用电;通过建立优先发电制度保障清洁能源发电、调节性电源发电优先上网;通过直接交易、电力市场等市场化交易方式，逐步放开其他发用电计划，加快电力电量从计划手段为主向以市场手段为主转变等问题。《关于推进售电侧改革的实施意见》，解决向社会资本开放售电和增量配电业务，多途径培育售电侧市场竞争主体，为电力用户提供更多购电选择权，提升售电服务质量和用户用能水平问题。《关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见》，主要解决燃煤自备电厂在节能减排、履行社会责任、执行统一产业政策和市场规则、推动自备电厂成为合格市场主体、公平参与市场交易的问题。
多途径培育市场主体
记者：请问，文件提出允许电网企业从事市场化售电业务是基于什么考虑？
王强：电网企业拥有提供报装、计量、抄表、维修的权力，有人认为，如果让电网企业参与市场化售电业务，则不利于公平竞争。有可能使售电侧放而不开，达不到改革目的。我们认为，如电网企业只限于公益性用户的售电业务，将面临现有人员转岗和分流，给社会稳定带来影响。另外，从国外看，在已进行售电侧改革的国家中，绝大多数允许电网企业从事市场化售电业务。中发9号文件提出多途径培育市场主体，并未禁止电网企业参与市场化售电业务。电网企业从事市场化售电业务能够保障售电侧放开初期供电服务和电力供应的平稳。为保证市场公平，要加强对电网企业公平无歧视开放电网的监管;同时，电网企业的售电公司应具有独立法人资格，实现市场化售电业务与输配电业务、非市场化售电业务分离。因此，是否电网企业从事市场化售电业务就会影响其它市场主体进入，要在实践中检验，并视情况进行调整。
记者：为什么允许发电企业拥有配电网经营权？
王强：一些人认为，发电企业拥有配电网经营权是“厂网不分”。我认为，目前我国已经存在一些发电企业投资运营配电网的情况。加之企业股权多元化、混合所有制较普遍的情况下，要去界定发电企业占有多少份额，既无必要也较麻烦。为了引入更多社会资本进入增量配电网建设，调动发电企业参与增量配电和售电业务的积极性，只要是通过公共输电线联接的，就可认为不是“厂网不分”。当然，为了防止造成新的“厂网不分”，拟通过试点，逐步探索发电企业等社会资本投资增量配电网的有效途径。
坚持标准规范企业
记者：那么应该怎样避免借改革名义发展高耗能产业？
王强：改革的目的是进一步开放电力市场，增加用户用电选择权，完善电价形成机制，按照市场化原则和方式，推进能源利用方式转变，实现能源资源优化配置，提高整体效率。要建立公开透明的标准，禁止不符合技术、安全、环保、节能和社会责任要求的企业进入市场，尤其是坚决反对把直接交易等改革探索变成降低高耗能企业成本的一个特殊政策。高耗能企业施行差别电价政策的做法要坚持，而且力度还要进一步加强。同时，要避免政府行政干预市场行为，比如政府强制发电企业与大用户直接交易、政府指定电价优惠让利幅度等现象。要逐步建立真正市场化的交易机制，做到风险与收益共担，避免电力企业对用户单方让利。
记者：您认为，应该如何规范燃煤自备电厂？
王强：目前全国企业自备电厂装机容量占全国总发电装机的比重为8.5%左右。其中多数是燃煤机组占70%。自备电厂存在的主要问题，一是规避政府性基金及附加，特别是孤网运行自备电厂，基本不缴纳任何政府性基金及附加。二是规避了交叉补贴，没有承担应有的社会责任。三是参与电网调峰不到位。四是节能减排政策落实不到位，自备电厂中安装除尘、脱硫、脱硝设备的电厂数量大大低于公用电厂;平均煤耗远高于全国燃煤机组平均煤耗。因此，改革措施是，纳入电力发展总体规划统筹管理，在国家依据总量控制制定的建设规划内布局、建设和运行;加强自备电厂行业管理，严禁在国家规划外以各种名义批建燃煤自备电厂，严格规范公共电厂转自备电厂;严格自备电厂准入标准，新建自备电厂优先考虑余热余压等综合利用、热电联产，严格执行国家制定的能耗、环保排放等标准，京津冀、长三角、珠三角等区域新建项目禁止配套建设燃煤自备电厂;规范承担政府性基金及附加、交叉补贴等社会责任，实现公平负担，对自备电厂自发自用电量全额征收政府性基金及附加以及各项法定交叉补贴，并按规定收取系统备用费;加强对自备电厂科学监管，监管部门和环保部门等要按照与公共电厂相同标准，加强对自备电厂电价、环保、安全运行等方面的监管。
建立改革试点新格局
记者：最后，请您谈谈目前电力体制改革试点进行情况。
王强：目前，经济体制改革工作联席会议(电力专题)成员单位同意，国家发改委、国家能源局已批复云南省、贵州省开展电力体制改革综合试点;深圳市、内蒙古西部、安徽省、湖北省、宁夏自治区、云南省、贵州省开展输配电价改革试点;重庆、广东开展售电侧改革试点。以电力体制改革综合试点为主、多模式探索的改革试点格局已经初步建立。2015年9月，国家发改委已经批复内蒙古西部电网首个监管周期(2015~2017年)输配电准许收入和输配电价，这是我国第一个按照“准许成本加合理收益”原则测算的、能够直接用于电力市场交易的省级电网独立输配电价。降低蒙西电网大工业电价每千瓦时2.65分钱，降价金额约26亿元。
