长期以来形成的行政化主导治理模式,使得第三方市场的发育并不成熟,专业化的治污企业还非常稀缺,供需之间的矛盾极为尖锐。
北京市环境污染的治理也引入了市场化的手段。12月1日,北京市发改委联合本市多部门对外解读《关于推行环境污染第三方治理的实施意见》。实施意见尤其针 对餐饮、汽车修理等量大面广的“小散”企业,支持排污单位委托第三方治理机构采取分散收集、集中处理处置或再生利用的模式,处理废弃物(12月2日《北京 日报》)。
环境污染状况恶化,治理形势相当严峻。然而如何治理、怎么治理却面临着路径的选择。在国际上,工业减排普遍采用第三方治理模式,即排污企业以合同的形式通过付费将产生的污染交由专业化环保公司治理。这样做的好处显而易见,集中体现在诸多方面:
一者,此举可以提高治理的效率,由分散向集中转变,避免企业治理的各自为战,可以将有限的环保资金集中起来,让其发挥更大的作用。
二者,此举可以让治理更加专业。专业产生效益与效率,专业的环保企业在技术、设备运管、问题应对处理能力方面,要比排污企业具备明显优势。第三方治理因为 更具专业能力与素养,从项目的规划到实施过程中,都能更加系统化和专业化,在效果上也能更加集约而明显,符合社会分工细化的要求与趋势。
三者,此举可以建立明晰的责权利关系。有了第三方的参与之后,企业可以把产生的污染交给专业公司来治理,而政府也可以只对专业公司进行集中化监管,有助于 降低执法成本。同时,实行第三方治理模式之后,意味着专业公司将接受企业和政府机构的双重监督,在绩效上也要接受专业的审查,在治污效率、运行成本、责任 约定方面更清晰,产生的综合效益更加可观。
此外,市场化、专业化的治理要求,也需要通过第三方参与的模式来实现破题。党的十八届三中全会明确提出要“推行环境污染第三方治理”,这是环境管理制度的 重大创新。然而,环境污染第三方治理作为一种新鲜事物,也是社会治理模式的转变升级,面临着几个重要并待解的难题。比如“如何治理”的方式探索,“谁来治 理”的供需矛盾。作为有别于行政强力治理和企业自我治理的新型治理方式,第三方治理要达到预期目的并不容易。一是政府机构在其中扮演什么角色,如何发挥好 政策导向与服务引导作用,并由此为第三方治理创造条件和预留空间。二是企业如何积极参与,其成本又如何核算,第三方治理与自我治理之间,又如何进行成本与 效益的比较;三是第三方公司的供需矛盾如何解决,若没有成熟而完备的第三方市场体系,那么第三方治理只能成为空话。
长期以来形成的行政化主导治理模式,使得第三方市场的发育并不成熟,专业化的治污企业还非常稀缺,供需之间的矛盾比较尖锐。同时,第三方治理的过程中,责 权利如何分摊,成本如何分解,利益如何分配,都需要明确相应的界限,探索一条相互制约和相互促进的机制。基于此,将其由理论上升到实践,并通过试点成功之 后加以推广,不失为转变观念,培育市场和优化机制的现实路径。
不过,相比于预期中的蓝图,第三方治理作为一项制度创新最终“落地”,尚需面对企业信用、环保监管等诸多新问题和新挑战。上海作为全国第三方治理尝试较早 的地方,“十年磨一剑”之后才悄然提速,其难度之大过程之长可见一斑,由此不难想象其他地方面临的困难。不可否认,基于外部条件和环境因素,第三方治理不 可能一蹴而就,有一个循序渐进的过程,究竟是等条件成熟了再实施,还是在实施过程中创造条件,需要治理主体对环境的危险性、治理的严峻性有更清晰的判断, 同时取决于其是否有更成熟的市场视野。若非如此,第三方治理的前景难言乐观。
