经过近一年时间广泛系统地调研、座谈、论证，交通运输部于10月10日对外发布了《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》(征求意见稿)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(征求意见稿)(简称《指导意见》和《管理办法》)。这是备受社会各界关注，且期待已久、期望值很高的两份指导性、规范性文件。文件发布后立即引起媒体、网络和地方主管部门、专家、公众等社会舆论热议。通读《指导意见》和《管理办法》全文，结合我国当前城市交通发展特定历史时期所面临的特殊挑战、压力与使命，笔者认为新规发布正当其时、定位准确、方向明确，具有很强针对性、指导性和可操作性。
寻求各方利益的最大公约数
我国城市交通发展正处于十分敏感与复杂的关键时期，面临着交通拥堵蔓延、事故高发、污染严重的多重挑战与巨大压力。同时，社会公众对交通出行方便性、机动性、灵活性、自主性等个性化服务要求日益提高。缓解城市交通拥堵，满足人民群众对高质量交通服务的诉求，根本出路还在于优先发展高效率、高品质的公共交通，同时辅之以安全方便的步行、自行车和出租汽车、网约车等多样化、个性化交通方式与服务。
交通信息化、智能化，特别是互联网等新技术发展进步，助推了包括公共交通、出租汽车、私家车等在内的运输组织与出行服务的改善提升。网约车等交通服务新业态的出现，既满足了公众对方便快捷高质量出行服务的诉求和需要，同时也造成了对传统出租汽车行业的冲击，引发了如何保障出行者利益与安全、保障从业者自身利益与安全等一系列问题的争议争论。《指导意见》和《管理办法》及时回应了社会各界对此的关注关切，并且以积极开放、从谏如流的姿态公开征求公众意见，寻求各方利益的最大公约数。
发展“专车”并非尽可能多地调动私家车
《指导意见》明确了“出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分，是城市公共交通的补充，为社会公众提供个性化运输服务”。“出租汽车包括巡游出租汽车和预约出租汽车”，“为社会公众提供高品质、多样化的运输服务”，是为了“提升社会满意度”。
上述内容有以下三层含义值得关注：一是明确了出租汽车(包括网约车在内)的运输服务是一种为社会公众提供的个性化运输服务，是公共交通的补充，但不是公共交通本身的组成部分。第一次让出租汽车运输方式回归其本质的运输功能属性，澄清了长期以来将出租汽车交通运输方式混为公共交通一部分的误区。二是明确了“出租汽车包括巡游出租汽车和预约出租汽车”。第一次明确将网约车归类到出租汽车范畴，这既符合网约车服务的基本特性，即也是一种为社会公众提供的个性化运输服务，又为后续网约车服务规范管理办法的拟定出台和贯彻执行奠定了理论基础。三是明确了发展出租汽车的目的，是“为社会公众提供高品质、多样化的运输服务”，是为提升交通运输服务的“社会满意度”。“专车”发展的目的绝不是把尽可能多的私家车动员到道路上，否则将给城市出行带来灾难性后果，尤其是在交通密度已很高的大城市，私家车的增多最终降低的是所有市民的出行效率。如何平衡关系到每一位市民路权的保障。按照上述解读，《指导意见》对于出租汽车和网约车的定位、定义、发展目的，起到了正本清源的作用。
服务功效大于缓解交通拥堵
这一两年，在互联网技术迅速进步推广普及的背景下，在互联网服务、互联网销售、互联网金融等联合助推下，网约车等交通服务新方式、新业态迅速在各地发展，并受到出行者普遍青睐。网约车平台运营商为了争取舆论支持，借助于合乘共享等概念和服务，向公众和媒体宣传网约车可以节约社会资源、提高运输效率、缓解交通拥堵等功效和作用。但事实上，除多人合乘的定制公交外，网约车属个性化运输服务，而非集约化运输服务。
相对于集约化的公共交通，这些个性化运输服务，只是自驾车出行的替代服务，可以满足乘客多样化、个性化、舒适化等高品质运输服务需要。这样的运输服务与私家车出行一样，将增加道路交通流量，加大道路交通压力，其服务功效大于缓解交通拥堵。
相对自由保证运输服务市场健康发展
媒体和网络对《指导意见》和《管理办法》最大的争议在于：将网约车纳入出租汽车范畴，参照传统巡游出租汽车组织管理模式，明确“网络预约出租汽车经营者作为运输服务的提供者，承担承运人责任”，需取得相应《道路运输经营许可证》;提供网络预约出租汽车服务的驾驶员应取得相应准驾车型机动车驾驶证，经考核合格后取得“预约出租汽车的《道路运输从业人员从业资格证》”等;明确排除了非营运性的社会普通私家车及其驾驶员任意参与到网约车运营的可能性。
笔者认为，世界上没有绝对的自由，没有规则的“自由”一定是没有前途和出路的假自由。《指导意见》和《管理办法》作出的规范性规定和要求是出于对广大乘客及服务者各自利益、生命安全的依法保护与保障，是为了保证运输服务市场的健康有序发展，是完全必要的。
及时纠正不健康的发展模式
《指导意见》和《管理办法》明确，“对巡游出租汽车和网络预约出租汽车实行分类管理，提供差异化服务”。“发挥市场在资源配置中的决定性作用，对网络预约出租汽车运价实行政府指导价或市场调节价，对巡游出租汽车运价实行政府定价或政府指导价”。“建立出租汽车运价动态调整机制，充分发挥运价调节出租汽车运输市场供求关系的杠杆作用。推动出租汽车燃油补贴制度改革，通过综合措施逐步取消出租汽车燃油补贴，促进出租汽车回归合理定位”。“网络预约出租汽车经营者应当合理确定网络预约出租汽车运价，实行明码标价。网络预约出租汽车经营者不得有以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格提供运营服务的不正当竞争行为”。这些规定完全符合传统出租汽车、网约车运输服务功能属性定位和市场经济条件下的市场定价原则和公平竞争原则，同时兼顾了政府指导的作用。
网约车刚刚推出时，一些网络营运商不惜投入巨资，采取非常规的双向优惠和补贴的方式，来迅速吸引乘客和参与服务的驾驶员，同时增加自身竞争力。事实上，这样的运营模式和竞争方式，违反了市场经济基本规律和规则，是一种不健康、不可持续的模式和方式。《指导意见》和《管理办法》的发布，有利于对出租汽车、网约车运输服务市场的及时规范，有利于对不健康、不可持续的模式和方式的及时纠正，也有利于对城市交通健康、有序、可持续发展的引导。
作者系中国城市交通规划学术委员会副主任委员、南京市城市与交通规划设计研究院院长。
