“建议加快实施碳排放强度和碳排放总量双控制度，以强化倒逼经济和能源的低碳转型。”国家应对气候变化战略研究中心规划部主任刘强，在近期的气候变化与煤炭消费总量控制报告发布会上表示。
此前“十二五”已经有了单位地区生产总值(GDP)能耗和碳排放分别下降16%、17%的要求。刘强认为，在“十三五”时期，国家可以实施煤炭和碳排放总量控制目标，并分解到地方，碳排放约束指标分配应考虑地区发展差异。
“十一五”和“十二五”以来，我国分别制订实施了能源强度控制目标和碳排放强度控制目标，尽管能源强度和碳强度控制目标完成情况良好，但能源消费和碳排放快速增长的趋势还未发生显著改变。这说明，单纯依靠能源强度目标和碳排放强度目标将难以对我国能源消费和碳排放形成足够强的约束。从时间上来看，“十三五”时期是我国实现哥本哈根减排承诺的关键时期，也是大力推进生态文明建设、促进绿色低碳发展的重要战略机遇期。
刘强认为，碳排放控制目标应因不同行业不同地区而异，在确定地区碳约束目标时，应坚持以下四个原则。
第一，主要约束对象为重点排放工业企业。分析我国碳排放现状可以看出，我国碳排放主要集中在工业领域(目前工业排放普遍占到各省排放量的80%以上)，因此我国近期主要减排约束对象应为工业企业，尤其是重点用能企业。根据2012年数据的测算结果，各地区重点排放企业排放量基本占到工业排放的80%~90%，因此对“大排放单位”进行约束将有效降低各地区碳排放。
第二，经济发达地区承担更多的减排责任。根据人均GDP和碳市场政策可能实施情况，将我国分为四类地区：碳排放试点地区，东中部发达地区(人均GDP大于8万元)，中西部中等发达地区(人均GDP为4万~8万元)，西部欠发达地区(人均GDP小于4万元)。以目前全国碳排放权交易试点经验来看，越是经济发达的地区纳入碳排放交易的企业门槛(年CO2排放量)越低。由于4类地区经济发展水平存在显著差异，根据公平原则和地区差异性原则，对经济发展较快地区设置更为严格的减排标准。
第三，三产及生活排放根据人年均历史排放量进行分配。在三产及生活排放方面，由于东部地区历史排放较高，且能源供应严重依赖西部地区，可考虑由东部地区为西部地区未来的碳减排“买单”，在全国范围内，建立起“东部出资、西部减排”的减排模式。在分配三产及生活排放配额时应根据各地区的历史排放量和人均收入水平，给西部地区留出更多排放空间，通过东部地区购买西部地区碳排放配额，实现东部地区对西部地区“碳补偿”。
第四，根据国家总体部署尽快实现碳排放峰值。初步分析表明，如果碳排放试点地区在2020年前达到峰值，东中部发达地区在2025年前达到峰值，中西部中等发达地区和西部欠发达地区也从2025年后开始受到相应的碳强度约束，那么，国家是有可能在2030年左右甚至更早实现碳排放达到峰值。
同时，刘强也认为，碳排放配额未来流动性有望加强。对于碳排放试点地区和东部发达地区，碳排放约束一直存在，由于其减排成本较西部地区较高，需要从西部地区购买额外的减排配额;对于中西部中等发达地区，考虑其三产和生活的人均历史排放量较低，且减排成本较低，未来将有富裕的碳排放配额，供东部地区使用。
刘强认为，对于碳排放试点地区，未来工业企业的排放量增长将逐步趋缓，其原因是碳排放试点地区从2015年开始实现的能源结构转型及碳排放和能源消费总量双轨约束将极大降低该地区碳排放。从其排放结构来看，2012年重点行业排放量基本不超过地区总排放量的60%，且随着时间的推移、人口密度增大，未来CO2排放主要来源为三产和生活排放。
进一步收紧碳约束目标将对地区能源结构和利用效率造成较大影响，主要体现在：煤炭消费占比进一步下降，天然气和清洁能源比例进一步上升，建筑和交通用能效率需要进一步提高，人均用能效率将向欧洲和日本等低能耗国家看齐。如全国碳市场启动，可能需要从西部地区购买碳排放配额。东部发达省份碳排放总量显著高于碳排放试点地区，且多为制造业大省，三产和生活排放占比相对较低。
由于能源和产业结构调整，东部地区CO2排放将在2025年前后达到峰值，因此受到碳排放约束的比例小于碳排放试点地区。如进一步收紧碳约束目标，东部地区需要显著提高工业能效，进一步优化能源结构，大力发展清洁能源。随着城镇化率加快，东部发达地区人口将显著增加，但集中程度将低于北、上、广等超大型城市，因此在2015年后主要碳排放增长将来自建筑、交通等非生产类排放，要在未来5~10年内合理规划城镇布局，努力实现绿色城镇化，避免走美国高生活排放的老路。
