2014年元月，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，其中在完善粮食等重要农产品价格形成机制中，中央提出了“继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴脱钩的改革，逐步建立农产品目标价格制度，在市场价格过高时补贴低收入消费者，在市场价格低于目标价格时按差价补贴生产者，切实保证农民收益”的指导性意见。2014年4月10日，经国务院批准，国家发改委启动了新疆棉花目标价格改革试点，发布棉花目标价格为每吨19800元。11月4日，内地棉花补贴政策确定，即内地补贴范围为山东、湖北、湖南、河北、江苏、安徽、河南、江西和甘肃9省，2014年度补贴标准为2000元／吨，以后年度的补贴标准以新疆补贴额的60%为依据，上限不超过2000元／吨。我局针对国家棉花临时收储政策调整、目标价格改革试点、产业结构调整的新形势，就国家政策调整对安徽省棉花产业的影响以及如何落实国家对棉花生产者给予补贴的课题，组成课题组，先后到安庆望江、芜湖无为、宣城水阳等地与棉花加工企业、棉农进行座谈，深入基层，了解情况，取得了第一手资料。对调研情况进行了分析，对如何实施棉花价格补贴，调整棉花产业结构，提高我省棉花质量，形成了相关意见和建议。
棉花行业基本情况
1.棉花种植面积下降，总体产量下滑。安徽省目前棉花种植重要分布在沿江及丘陵地区，属于我国棉花种植区中的长江流域中游沿江亚区和长江流域中游丘陵亚区，土壤性质及光照等气候条件适宜种植棉花，总体来讲沿江棉区的单产比丘陵地区的要高。今年风调雨顺，预计沿江棉区单产可以达到籽棉250公斤左右，丘陵棉区单产籽棉200公斤左右。沿江地区的棉花由于生育期短，成熟度好，容易染色（与其他棉区棉花相比，染色成本少400元/吨）而丘陵地区的棉花成熟早、光照充足，棉花色泽好，马克隆值适中，易于纺织，因而安徽棉花深受江浙、福建纺织企业的喜爱，销售价格也比其他棉区的价格稍高。
由于国家宏观调整棉花种植区域，在四月初国家就出台了对新疆棉区的直补政策，但是内地棉区的补贴政策一直不明朗，农民植棉积极性不高，从而造成安徽省棉花种植面积大幅下滑。据安徽省统计局数据，2014年全省种植面积322万亩，比去年427万亩降低25%，棉花产量预计22万吨（2014年25.1万吨）。从我局实地调研的情况看，安徽省棉花种植面积下滑幅度更大。如安庆市望江县今年实际种植面积15-16万亩亩，比去年种植面积减少将近一半，芜湖无为县去年种植面积在40万亩，今年种植面积23万亩左右，宣城地区棉花种植面积减少三分之二以上，由于种植面积大幅下降，虽然我省今年风调雨顺，棉花每亩单产籽棉可以达到250公斤左右，但全省棉花总产量大幅下降已成定局。
2.棉花种植成本偏高，棉农增产不增收。安徽省植棉成本今年每亩物化成本在1700元左右，其中括种子、农药、化肥等农资需投入800元左右，人工费用900元左右（12个工时，每个工时按照80元计算）。按照平均单产籽棉250公斤左右，每公斤籽棉的生产成本为1700元÷250公斤=6.8元／公斤，每公斤籽棉的最低成本价在6.8元以上，而目前全省棉花收购价格在每公斤6.0-6.4元之间，可以讲今年棉农对棉价的期盼已成了泡影。
目前望江、无为等棉花主产地，外出务工人员较多，土地流转率基本上能达到70%以上。望江县华阳镇龙湖社区的一位棉农，今年种了70亩棉花，土地全部是从别人手中转租过来的，每亩物化成本1700元加上地租200元，每亩生产成本达到1900元，按照今年预计棉花平均单产为200公斤籽棉，一年下来一家的辛劳不仅付之东流而且全年总共亏损在5万元以上。
3.棉花内在品质有所回升，但是收购加工质量状况走势堪忧。今年我省风调雨顺，由于生长期雨水充沛，成熟期日照充裕棉花质量明显好于去年。从合肥实验室目前检验情况统计，棉花长度28毫米以上占89%以上，而去年同期仅为10%，棉花长度普遍比去年长1-2毫米；棉花31和41颜色级占50%以上，12和22占30%左右，而去年31和41颜色级仅占3%，12和22占90%，棉花颜色级基本上比去年好一个等级；马克隆值A级和B2级占到80%，去年同期仅为20%，马克隆值级也基本上比去年提高了一个等级。
由于受棉价、加工成本等诸多因素影响，新体制加工企业等待观望心理较重。10月中下旬，我省新体制棉花加工企业才陆续开始收购、加工。据目前掌握的情况，全省有30余家400型企业陆续开工收购、10家企业开始加工，籽棉开始集中上市。近几年由于受收储政策影响，一直没有开工的小包型企业也开始收购加工，出现了老体制小包型棉企甚至是“两小一土”棉花加工企业反弹收购棉花现象，目前这类在望江县、无为县约有6-7家，其他棉花主产区也存在不同程度的情况。小包型企业由于规模小，需要资金小，不重视异性纤维等质量问题，混等混级收购，有加工成本小的优势，从而形成与新体制企业争抢籽棉资源的形势，对新体制企业的收购造成冲击，导致新体制企业降低收购标准，影响棉花后期加工质量，一定程度上冲击和削弱了棉花质检体制改革成果。目前棉花混等混级收购，异性纤维超标的现象有所抬头，由于内地棉花补贴政策迟迟未见出台，棉花质量后期走势堪忧。
意见和建议
针对国家调整棉花产业政策，综合调研情况，我局形成以下意见和建议。
1.关于安徽省棉花直补方式的建议。安徽省棉花直补政策与新疆的补贴方式应区别对待，采用棉花产量作为核定定额补贴的依据，棉花公证检验重量数据作为核定棉花产量的主要基础数据，棉农凭有资质的收购单位开具的发票到财政部门结算补贴。
（1）安徽农村实际情况决定必须按照棉花产量作为核定定额补贴依据。棉花定额补贴政策是为了维护主产区棉农的利益，棉花数量的真实性是确保政策效果的关键内容。内地种棉不同于新疆，由于种植分散，政府部门很难核实棉花实际种植面积，按照面积补贴，会造成抛荒与种棉一样可以拿到补贴；同时由于外出务工人员多，土地流转较多，棉花种植者所种土地大部分从别人手中承租过来的，如果按新疆的模式实行“一卡通”直补，那就全部补给了转租人，真正的承租种棉者得不到补贴，国家这项惠农措施失去了政策的有效性；另外由于种植分散，无法统计实际面积，最后会造成“干部说了算”，干部亲戚朋友补贴多，老实群众补贴少，导致惠民工程不惠民，容易滋生基层干部权力腐败，因此只有按照棉花产量作为核定定额补贴，按交售量补贴，种棉者才能真正得到实惠。
综上所述，采用棉花产量作为定额补贴的基础数据，一是有利于防止种植面积虚报，确保棉花定额补贴资金的安全；二是有利于棉花种植结构调整，鼓励棉农种植优质高产棉花，防止出现只拿补贴不种棉花或不加强田间管理等现象，提高棉花目标价格补贴资金的使用效益。三是有利于发挥定额补贴作用，确保棉花定额补贴真正能补到棉花种植者手中，而不仅仅是成为土地承包权人的福利，起到保护棉农利益的作用。四是有利于政策在农村行之有效地执行，保障国家在农村人口大批外出务工的同时，避免农村大量抛荒。同时也推进国家土地流转政策，提高土地集约化利用水平，保障粮油棉等重要农作物的安全。
（2）棉花质检体制改革的深入推进，为棉花公证检验重量数据作为核定棉花产量的主要基础数据的依据提供了坚实的基础。目前新疆采用棉花种植面积与籽棉交售数量现结合的棉花直补方案，已经采用棉花公证检验重量数据作为核定棉花产量的主要基础数据的依据。一是棉花公证检验数量真实可信，公证检验数量与棉包实物一一对应，是实际发生量，而且近三年内地加工企业几乎全部参与公证检验，代表性强；二是棉花公证检验系统成熟，通过棉花质检体制改革十余年不断完善，先进、高速，时效性强，行政成本低；三是棉花公证检验数据全面、科学，有利于纺织企业用棉质量稳定和通过公检数据配棉，促进纺织行业发展；四是棉花公证检验具有法律效力，是国家法定官方检验，与国际先进标准体系和检验方法体系接轨；五是棉花公证检验重量数据已作为统计新疆棉花产量的重要基础数据，纤检系统相应在配套制度、人员组织、工作方案、软硬件设施方面都做了大量准备工作，内地可以借鉴应用；六是参与棉花公证检验的企业都是参加棉花质检体制改革的企业,如果不对补贴数量计算企业予以限制，可能引发老体制和无资质企业争抢棉花资源，出现掺杂掺假等严重质量违法行为，扰乱籽棉流通市场秩序。
（3）棉花公证检验重量数据的确认，一种方式是可以采取目前新疆的模式，棉花加工企业将加工的皮棉全部存入棉花专业监管仓库，由专业纤维检验机构在库进行重量检验、逐包抽取品质检验样品（以下简称取样）并进行品质检验样品的仪器化公证检验（以下简称后续仪器化公证检验）；另外也可以采取由企业申报，专业纤维检验机构到企业仓库，按批由专业纤维检验机构进行重量检验、取样并进行后续仪器化公证检验的模式进行。
（4）实施按棉花产量补贴必须加强监管。由于棉农财政部门结算补贴的依据是有资质的收购单位开具的发票。国家必须严格监督收购单位，强化收购、加工环节的监督检查。棉花收购期间，由发展改革、财政牵头，组织相关部门，对经资格认定的棉花加工企业收购时使用籽棉交售票据情况、收购量、公检量等情况进行核对，防止棉花加工企业弄虚作假。
（5）棉农凭有资质的收购单位开具的发票到财政部门结算补贴，补贴应体现优质多补原则。棉花种植者向有资质的棉花加工企业交售籽棉（承包土地的棉花种植者应提供土地流转租赁合同），棉花加工企业应出具籽棉收购结算票据（磅单），票据一式三联，即种植者、加工企业、税务部门各持一联。票据应注有交售时间、姓名、身份证号、联系电话、土地位置、棉花加工企业名称、籽棉重量、等级、回潮率、含杂率、衣分等主要信息。到棉花年度结束时，棉花加工企业将植棉者实际交售籽棉相关数据汇总后报当地财税部门进行核实公示。棉花种植者持籽棉收购结算票据，到当地财政部门按照实际皮棉重量领取补贴。
同时应根据棉花质量制定价格补贴差价表，按照交售棉花质量差异，实行补贴价格浮动，质量好的棉花比质量差的棉花补贴价格高，体现优质优价原则，从而提高种棉者质量意识，促进我国棉花质量的有效提升。
对目前棉花产业政策的建议：
(1) 棉花产业政策的制定，应着眼于国家物资安全战略高度考虑。新实施的价格补贴向新疆倾斜的棉花产业政策，将大幅降低内地棉花产量，从战略、长远角度考虑不足。新疆位置偏远，棉花出疆运输、安全都是问题，内地棉花应保持一定的产量，以备重大灾难或特殊情况下，相互补充，防止国际棉价飞涨，保障我国棉花供应安全。
(2) 棉花补贴应面向全国，新疆与内地享受同样产业政策，棉花补贴与棉花价格脱钩，让市场配置资源。这也是落实中央2014年1号文件，鼓励农村土地流转规模种植业的发展，提高棉花质量，进而提高棉农收益的具体措施。
(3) 明年的政策导向要全面及时具体，可操作性强，从而推动棉花行业的健康发展。
(4) 棉花体制改革进一步深入推进，切实落实“放、管、治”工作方针。棉花新体制企业的加工资质审批进一步简化、下放，加快新体制棉花加工企业产权转移和资源整合，纤检机构结合新的产业政策，创新监管模式，加强质量监管，把好棉花质量关。
(5) 加强对棉花大型企业尤其是仓储企业的支持力度，发挥专业仓储在棉花流通中的金融、信息、调节、存储的作用，促进我省棉花及纺织业的发展。
