■绿色城市化（十一）■国务院发展研究中心—世界银行
中国城市化研究第七小组报告
十一、集中供热部门改革
集中供热是中国福利制度最后的残余之一。集中供热改革为提高北方城市环境质量带来了一些最直接的机会。法律规定冬季集中供热的３００多个城市中，超过９０％的热供应来源于燃烧煤炭。中国大多数供热事业继续以每平方米的统一价格向消费者收取供热费，并没有鼓励提高最终使用效率。北方城市中陈旧的供热系统效率十分低下，历史上控制污染的效果欠佳。要实现绿色供热部门的目标，需要广泛的技术更新，以及价格、制度上的变革，还包括现代化的规定。并需要在公共事业领域和监管部门大力提高技术和管理能力，引进现代管理技术。自从２００３年政府颁布供热改革指导方针以来，可供使用的试点项目及学习经验有许多，以加快改革进程。
至少应在建筑物层面实施强制性热计量，同时要在规定的时间引入以热量消耗为依据的收费模式及由两部分组成的供热价格。热计量可以使供热公司了解能源消耗模式，也使得消费者可以根据用热量付费。在分户热计量方式得到推广的同时，也应允许在建筑物层面进行计量，以避免高昂的、破坏性的内部管道改良翻新，加速热计量的进行。由两部分组成的供热收费包含收取可变化的热量消耗费用和预定的热量消耗费用，这样做会鼓励最终用户提高使用效率，同时也涵盖了合理的固定消费。广受欢迎的做法是依据每平方米收取固定费用，以热量为基础的收费方式应将其取而代之，以鼓励在节能建筑物中的消费者减少预定热量，将其投入到新用途中去。通过以鼓励为基础的收费规定表，热能供应商也会受到鼓舞，提高自己的运行效率。热力公司应采纳依据财政部统一指导方针制定的商业化会计原则，有助于正确计算收费。中央政府应为联合热电厂理清收费方法，保持城市间收费透明、一致。除此之外，针对家庭的综合补贴，包括较低收费，应由目标更明晰的补助取而代之，对于那些刚好在公共福利项目门槛之上挣扎的贫困家庭来说，家庭综合补贴程度还应提高。２００７年世界银行在辽宁省进行的调查发现，以人民币计算，富裕家庭的供热补贴与贫困家庭的供热补贴水平相当，所以到最后，现款支付的取暖费用总计占富裕家庭收入的２％，占贫困家庭总收入的７％－１０％（世界银行，２００９）。
中国应考虑颁布《全国集中供热规定》，进行改革的相关机构缺少强有力的法律授权，该规定可解决此类问题。还应发布全国供热计划指导方针，保证融合了能源强度和碳浓度减排的目标计划方针连续执行。例如，该规定可为经营者授权，将其作为一种重要的监管工具，借此可迫使供应商履行自己的职责（包括环境绩效和财务报告）。在监管部门发展、促进知识交流、监管规定执行方面，该规定在省级层面起着更广泛的作用，规定一旦颁布，将会有助于１５个省内超过３００个集中供热城市的管理。该规定职责重大，能够承担起授权的职责并参与调解纠纷。缺乏独立的监管机构，加之没有明确规定的任务、权力、预算等，是造成部门现代化发展不均且相对受限的关键原因。一个全国性的规定就可以建立这种机制，甚至可以在省级层面建立此种机制。这些指导方针可以为低成本的计划和调度指导建立一些原则和方法。因为城市与投资决策密切相关，公共事业并不能完全控制自己的成本，因此城市在批准投资上承担着重要责任。应有计划批准投资逐步进行，这样做的目的不仅仅是保证供热安全，还是保护消费者免受不合理价格的侵害。
应刻意避免使用煤炭供热，在可保证能源供给的地区转变为燃气供热，并结合可再生能源供热（在可行地区使用），同时严格控制剩余煤炭供热资源的排污量。由于燃气价格较高，应采取一系列管理措施协同现代化集中供热系统、价格改革以及目标明确的社会救助以有助于解决支付能力的问题。首先，燃煤的锅炉只为高峰负载准备，与废热发电装置相连接，燃气应替代燃煤。燃气锅炉更高效、更灵活，并敞开了一扇大门，借此可以使用更经济的热能资源、引进可再生能源、热电冷联产技术，以及如区域供冷等增值服务。由于供热会受到当地条件的影响，还需要仔细分析其他替代品的可行性。总体看来，长期内，预计转换成燃气区域供热带来的经济效益是显著的，可能会超过增量成本。
十二、水资源及污染管理的融合
中国的城市水资源管理部门面临着两个难题。一个是兼顾日益增加的城市人口的用水需求以及工业、农业以及生态环境用水的需求。水资源短缺已经成为中国城市化的最大挑战之一，特别是在北方和西部地区，这个问题可能更加严重。另外一个挑战是确保进入城市供水系统的水和被处理后返回到天然水体里的废水的质量。城市污水、工业排放和农业径流物共同影响水质，威胁着居民的身体健康并导致下游更高的处理成本。水污染和短缺相互作用。因为没有足够的水稀释，河流量减少导致较高的污染物浓度。
中国的水务部门通过提高水资源管理的法律基础，并加大对供水和水处理基础设施的投资解决这些问题。下一步的进程本章可能通过三个领域进行论述。第一，增加水资源的供应可以通过提高用水效率，特别是工业和农业用水，也可以通过鼓励一个跨部门水权的合理分配来实现。第二，改善供水水质要求减少工业污染和处理农村部门的扩散污染源。除了更好地执行规则和工具以外。最后，可能也是最重要的就是水资源管理部门需要改革。
十三、通过加强水资源需求管理提升水资源供应
中国人口占世界总人口的２０％，但仅拥有世界淡水资源的７％。尤其是在干旱和半干旱的中国北方和西部地区，水资源短缺是影响中国可持续发展的一个主要问题。尽管中国的淡水资源总量排在全世界第五位，但人均淡水资源量仅为２１００立方米，是全球年人均拥有量的三分之一左右。水资源的空间分布差异也很大：中国８１％的水资源集中在拥有全国人口６０％的长江以南，这就意味着其余生活在北方的４０％人口仅拥有全国１９％的水资源，而北方和西部地区是中国的主要粮食产区。北方地区的人均水资源占有量仅为９００立方米／年。中国４２０座城市中有约三分之二都缺水，这其中有１１０座城市严重缺水，用水总缺口达１０５亿立方米。
气候变化所致的降水量减少可能是导致缺水的一个因素。但主要原因是人口增长和农业生产带来的用水量增加，以及在缺水的北部和西部地区发展用水密集型产业。按照目前的政策，用水需求增加的趋势很可能会继续，而中国的用水总需求预计到２０３０年将会比２００５年上升６１％。市政和生活用水量有望翻番，从２００５年占总需求量的约１２％增长到１６％，然而根据２０１０年１２月国务院批准的全国水资源总体规划限定中国的总用水量在２０２０年为６７００亿立方米和２０３０年为７０００亿立方米。预计用水单位也会采取节水措施。虽然城市居民人均用水量比一些高收入国家少，但正在随着生活标准的提高而增加。从经济发展的不同水平来比较中国的不同区域，就会发现东南部和沿海地区的增长潜力巨大，该区域的人均日用水量约为１９０升，而西北地区以及黄河流域上游则仅为７０升。工业用水强度仍然处于每万元工业增加值１３１立方米的高位。这是高收入国家平均水平的两倍，由使用化石燃料主导的能源部门是耗水量最大的一方。中国的一些最大的采煤区域横跨干旱的北方五省。开采、加工和消费煤炭的淡水用量占中国工业用水总量的最大份额。农业水分生产率也较低。根据联合国粮农组织的报告，作物水分生产率在２００９年为３．６美元／立方米，与此相比，中等收入国家的平均水平为４．８美元／立方米，高收入国家为３５．８美元／立方米。
对水资源短缺的应对通常是增加供应——挖更深的水井、修建水库或调水设施。但面对需求量的增长，这些措施往往治标不治本。最有效的方式是鼓励加强水资源保护以及通过改革用水定价政策来实施节水生产技术。水价已逐步上涨，但仍低于国际标准——例如，在北京，每立方米的用水成本不到柏林或哥本哈根的十分之一。这些过低的居民用水价格被高昂的工业用水价格抵消。在很多发达国家，工业用水价格通常比居民用水价格要低。例如，柏林的城市居民用水价格为６．６７美元／立方米，而工业用水价格为２．１６美元／立方米。当前，北京的工业水价为６．２１元／立方米，天津为７．８５元／立方米，这要比加拿大、美国和其他发达国家都要高。全世界的农业用水价格普遍较低。当前，中国的农业灌溉用水收费由付给国有水务管理机构的费用和末级渠系水费组成，且浮动范围较大。水价看似还有调整余地，可以通过调价激励城市居民节约用水，更有效地用于工农业生产部门。
提高水的利用效率是非常重要的，尤其是用量较大、水生产率较低的农业和工业部门的用水。这可以将农村或工业用水重新分配给不断增长的城市人口。在一些国家已经实行了农村和城市用户之间的水权交易，但是这种重新分配和减少过度抽取的先决条件是能提供给定流域内可获得资源量和消费量的相关信息。一个水域内的水从地表或地下抽取，用于城市用水、工业或农业生产，一部分则返回到河流或渗回到地下。有一些在植物生长过程中蒸腾消耗成为耗水量（ＥＴ）。分配水权需要得到包括可被取用的水量、耗水量（灌溉中的耗水量）以及为了下游用户和生态需要必须返回到当地水系中的水量等相关信息。如果像目前一样，只对抽取量进行监测，将可能发生水资源过度开发的严重风险。使用卫星遥感技术可以对耗水量进行监测，估算实际的用水量，目前可以执行取水许可制度，将来可以作为部门间水权交易的基础。
从中期来看，更好地理解虚拟水概念——将水嵌入到贸易品中，有助于确定改进城市供水的机会。例如，水资源严重短缺的山西省，实际上通过煤炭、金属、热能和制造业产品等高耗水和高耗能产品的贸易向水资源丰富的东部省份出口大量的“虚拟水”（Ｙ．Ｌｉ等，２０１１）。同时，以农产品(000061,股吧)的形式进口虚拟水（１．５３亿立方米虚拟水，相当于全省用水总量的２．５％以上），但不幸的是，出口来源地是河北、陕西和新疆等比山西更缺水或者至少与山西同样缺水的省份。相比而言，在黄河流域，推动山东等下游省份与宁夏等上游省份之间开展“食品换水”贸易，可以实现双赢。
