河北省保定市供水总公司 牛冬 宋红杰
水是生命之源、生产之要、生态之基。城市供水作为关系国计民生的首要民生事业，具有很强的公益性、基础性、战略性，事关经济社会发展全局。但目前，水污染事件频发、供水设施频遭破坏、水价与成本倒挂、经营建设资金紧缺等诸多问题制约着供水事业的发展。因此，制定供水法规，建立健全供用水法律体系，推动依法供水、用水显得尤为重要。本文结合城市供水行业现状及保定市供用水管理办法的制订，浅谈对依法供水的理解和认识。
一、供水现状分析
㈠水污染事件频繁发生，影响居民用水安全
近10年来我国水污染事件频发，水污染事故每年都在1700起以上，如2012年武汉水污染事件、2013年邯郸水污染事件及2014年兰州水污染事件。这些水污染事件大多是因一些污染企业污水排放污染供水水源所致，但供水企业因无法可依而无力应对。据统计，近几年水源地污染情况比比皆是，基本上都是污染企业的违规排放造成。而我国环境管理依然不够严格，违法成本严重偏低，很多企业宁愿交罚款也不愿意在环保方面下工夫。水利部2014年公布的数据显示，目前我国水库水源地水质有11%不达标，湖泊水源地水质约70%不达标，地下水水源地水质约60%不达标，饮用水源地水质不安全涉及的人口1.4亿人。
随着城市建设发展，市区高层建筑日益增多，二次供水设施不断增加。但由于全国至今没有一部完整的二次供水法律或规章，造成二次供水设施产权管理分散，建设标准不统一，设备缺乏定期维护，水质二次污染日益严重，成为“最后一公里”污染治理盲区。据了解，武汉市水务部门每年有60%至70%的投诉因二次供水水质问题。同时，保定市2011年以来对二次供水水样检测数据显示，水质不合格率达5.03%，二次供水污染较为严重。
㈡供水设施频遭破坏，威胁城市供水安全
城市供水是城市的“命脉”，城市地下错综复杂的供水管网运行是否通畅直接关系到市民的用水安全。但近年来，供水设施被占压及人为破坏现象频繁发生，威胁着城市供水安全。虽然《城市供水条例》明确规定“在规定的城市公共供水管理及其附属设施的地面和地下的安全保护范围内，禁止修建建筑物、构筑物等危害供水设施安全的活动’’，但由于执法不到位等原因，全国各地均存在供水管线被占压问题。供水管线被长期占压，增加了输水管线承受的压力，缩短了管线的使用寿命，容易造成管线破损，甚至发生爆管事件，同时增加了管网抢修的难度，造成大面积停水及水资源的大量浪费，产生恶劣的社会影响。如2010年郑州市供水管网连续发生的爆管事件及2011年保定市DN1400供水主管线跑水事件，主要原因之一就是管线被长期占压所致。
另外，因各类工程施工造成的供水管线破坏事件时有发生，如2013年12月咸宁DN1200供水主干线爆管及2014年4月保定市DN1200供水主干线爆管，均是由于施工破坏，造成大面积停水，给广大市民带来极大不便。近年来，保定水司虽增派人员加大管网巡查力度，但数据显示，每年供水管网抢修中因施工破坏造成的抢修达23%。
㈢水价形成机制不完善，供水企业亏损严重
供水价格是影响供水企业生存、发展最重要、最基本的因素。1998年《城市供水价格管理办法》明确水价由成本、税金、费用和利润构成，供水企业平均净资产利润率为8%~10%，这一规定奠定我国成本加成的水价定价原则和基础，既给供水企业留以一定合理利润空间，又为政府监管留有余地。
但长期以来，供水企业仍普遍被认为是一种福利性质的公用事业组织，执行的一直是低水价政策，水价不能真实补偿其制造成本，自来水价格与其自身价值严重背离。同时，水价形成机制不科学，依据企业历史成本核定，企业成本控制越好，越不能调价，而水价调整环节多、审批周期较长，造成水价调整滞后。另外，由于源头水价和终端用户水价仍为政府定价，但企业运营却要按市场规律，在成本上涨和调价滞后的双重挤压下，势必造成供水企业亏损，没有发展后劲，最终影响整体供水服务，形成安全隐患。
㈣供水建设资金紧缺，制约城市供水发展
基础设施建设应由政府投资，但目前我国大多数城市地方政府投资不到位，将应由政府负担的基础建设转嫁给供水企业。而随着城镇化建设加快，供水保障能力需要大量投资，一方面用于新建城市供水管网；一方面为保障水质达到国家标准106项要求，需对市区老旧管网改造；另一方面为全面推行阶梯水价，对居民小区进行户表改造也需要大量的资金。在水价不到位、供水企业普遍亏损情况下，如此巨额的资金缺口由供水企业自行消化，势必造成供水企业运营能力过分透支，无力筹措资金，严重制约了城市供水发展。
此外，城市供水企业一般根据统一规划，建设完善供水设施，往往存在建设超前问题，造成资产闲置，而政府对因此造成的亏损又未建立有效的财政补贴机制，也是供水企业资金紧张的重要因素。
二、制定适宜可行的供水法规
“没有规矩，不成方圆”。法律作为约束人们行为的规范，是巩固政权，维护社会秩序的必要手段。一部好的法规应是适宜的、可行的，能够立足于当前，解决现实生活中存在的突出问题，以促进社会稳定、发展为任务。城市供水行业也不例外，为加强城市供用水管理，规范供用水秩序，需要切实可行的供水法规。
我国从1994年7月颁布《城市供水条例》以来，20多年没有针对城镇供水出台过相关法规。随着城市建设的发展，如二次供水管理等新情况的不断出现，法律的滞后性越发明显，各种问题日益突出，但因缺乏依据而无法解决。面对突出的供水问题，全国各地纷纷出台自己的管理办法，用以规范本地区供水行为。2010年至今，江苏、四川、广西、广东、安徽等省及郑州、西安等市均出台了本地供水法规。河北省的衡水、邯郸、邢台也分别于2011年出台或修正了供水管理办法。
保定市也于2008年启动供水办法的编制工作，在充分分析当地供水现状，并参考省内外其他城市的管理规定基础上，起草了《保定市市区城市供水用水管理办法》。鉴于该办法关系老百姓切身利益，涉及面广，为保证其适用性、可操作性，《办法》先后三次征求执法、财政、卫生、环保等市相关单位意见。针对提出的修改意见，组织召开专项会议研究讨论，积极查找法律依据，并逐条审议、修改，在先后几易其稿后，《办法》最终通过市政府常务会审议，于2014年10月1日起施行。
该办法从加强水质保护、节约水资源、确保供水设施安全、维护用户合法权益入手，对于规范供用水秩序、发展供水事业具有重要的现实意义。
一是多环节保障水质安全。《办法》对划定饮用水水源保护区、建立水源污染应急处置机制、逐步削减地下水限期关停自备井做出具体规定。同时，要求建立水质监测制度，定期向社会公布水质情况，保障居民饮用水卫生安全。另外，《办法》明确了二次供水管理要求，对二次供水设施的建设维护、水质检测及清洗消毒等做出规定，可有效预防二次供水污染事件的发生，为今后二次供水管理奠定基础。
二是多措施确保供水安全。为切实保障城市供水安全，《办法》要求建立供水突发事件应急预案，并对城市供水企业在水质监测、管线测压、供水抢修时限方面提出具体要求。针对供水设施遭占压及人为破坏现象近年频繁发生的情况，《办法》对明确供水设施管理权责，设置供水设施安全保护区，预防设施破坏及占压做出明确规定。
三是多角度维护供用水双方权益。为减少供用水双方纠纷，《办法》对双方权利义务做出明确规定。《办法》规定供用水双方应签订供水用水合同；明确城市供水单位对市民应履行的义务，并对限制供水做出严格规定。在保证用户合法权益的同时，《办法》也在维护供水经营工作正常开展、保证供水企业合法权益方面做出规定，明确对不及时缴纳水费的用户、因用户原因造成水表损坏及无法查表时如何操作，为供水经营工作正常开展，解决与用户的纠纷和矛盾提供了依据。
四是为供水事业持续发展提供政策支持。面对建设资金紧缺、水价与成本倒挂问题，《办法》明确了加大财政投入及多渠道筹集建设资金的规定，并对建立合理水价形成及政策性亏损补贴机制做出规定。有利于缓解供水企业的资金压力，加大政府对供水保障能力建设的投资，推动供水事业可持续发展。
三、切实将依法供水用水落到实处
如上所述，一部好的法规对维护良好的秩序，促进社会发展有重要的推动作用。但如果没有好的执行力，任何法规都只能成为一个摆设。因此切实提高执行力，将供水法规落到实处是实现依法供水用水的重要保证。
㈠加强法制宣传力度，树立法制意识
要树立全民依法供水用水意识，首要任务是传授给公民法律知识和培养其法律意识乃至法律信仰。结合目前我国推行依法治国的外部环境，充分利用大众传播媒介等途径，深入持久地开展供水法规宣传教育活动，不断提高公民法律意识，明确自身的权利义务，了解哪些行为是对的应该做好，哪些行为是错误的不应该做，应倡导什么，反对什么，改变人们普遍存在的“城市供水管理办法不算法，违犯了也不算犯法”的意识，不断提高遵守供水管理法规的自觉性，使依法供水用水的意识深入人心，营造良好的供用水环境。
㈡建立协调互动机制，做到“有法必依”
目前在城市供水管理中从水源、水质保护，供水工程建设、供水设施维护一直到违反供水法规的处罚，涉及到环保、住建、水利、财政、公安、消防等多个部门，而作为城市供水企业，本身是一个单独的经营服务单位，对出现的违反供水法规的行为，没有采取强制手段的权利，这就需要建立联动机制，要求各部门各司其职，严格履行供水安全责任，落实供用水管理职责，切实做到“有法必依”，规范供用水秩序，建立完善安全的供水长效机制。
㈢提高法规执行力，做到“违法必究”
“违法必究”是切实落实依法治国，依法治水必要的有效的手段。由于对危害公共供水设施等行为的处罚缺乏相关的法律依据，不能对各类危害供水的行为及时有效的处罚，造成各种危害城市供水的行为时有发生。只有按照供水法规，对各类危害供水安全的行为及时有效的处罚，切实做到“违法必究”，才能使城市供水管理法规的作用真正发挥，才能为供水事业快速发展提供坚实的安全保障。
综上所述，城市供水用水涉及城市建设与发展的方方面面，与人民群众生活息息相关。因此要确保供水行业可持续发展，就必须推动依法供水用水，维护供用水双方合法权益，营造良好的供水秩序，这既是城市发展的需要，也是国家对推动依法治国、构建和谐社会的必然要求。
