【小编导读】
企业投资项目核准制度开始于2004年《国务院关于投资体制改革的决定》。这个以“改革政府对企业投资的管理制度，落实企业投资自主权”为主要目标的改革决定，在实践中不断走样，“跑项目”、“拿批文”让很多地方政府和企业疲惫不堪，成为其不能挥去的心头之痛。过于集中的审批权力使以发改委为代表的政府部门不堪重负的同时，也滋生了大量的腐败和项目寻租问题。阳光所项建部合伙人郝利律师以企业投资项目核准为视角，梳理了十年来项目核准的“收”与“放”及有关法律和政策规定，以期对大家把握企业投资项目核准制度有所裨益。
2012年，党的十八大提出要“深化行政审批制度改革,继续简政放权,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。随后，项目审批精简、放权的大幕拉开并配以重拳反腐，一时间，国家发改委原副主任、能源局长刘铁男等一批手握项目审批大权的干部相继落马，历时十年持续收紧的项目审批程序也开始松动，2013和2014更是连续两年发布新的政府核准的投资项目目录，取消和下放项目审批权限;2014年底，国务院办公厅【2014】59号文和发改投资[2014]2999号更是大幅精简企业投资项目核准前置条件，将项目审批放权推向了一个新的高潮。
一、2004年，《国务院关于投资体制改革的决定》开启项目核准之路
2004年7月16日，国务院发布了《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号，以下简称“决定”)，《决定》确立了“转变政府管理职能，确立企业的投资主体地位”的改革目标，明确企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。同时，《决定》提出，政府对企业提交的项目申请报告，主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准。对于外商投资项目，政府还要从市场准入、资本项目管理等方面进行核准。《政府核准的投资项目目录(2004年本)》作为《决定》的附件同时发布。
应该说，《决定》改变了长期以来的项目审批体制，对于企业投资项目而言，简化的核准和备案程序让无数项目业主充满期待，媒体在解读《决定》时也纷纷用一个“放”字来概括，包括放宽投资领域，也包括放权。
二、2004-2012年，“路条”为代表的前置程序使项目核准之路越来越漫长
《决定》颁布后，国家发改委随后于2004年9月15日发布了《企业投资项目核准暂行办法》(发改委第19号令)，对于企业投资项目核准程序进行了具体规定，随后各省也纷纷出台了有关项目核准程序规定。虽然有关政策法律规定逐步完善，但长期以来各级政府部门已经习惯了以发改委等投资主管部门为中心的项目审批体制，《决定》甫一出台使得土地、规划、环保等部门感到有些无所适从，并开始通过各种途径和发改委进行沟通。2005年，国家发改委《国家发展改革委办公厅关于改进和完善企业投资项目核准程序有关规定的通知》(发改办投资[2005]1463号)规定，对项目进行核准之前，在有关单位提出要求的前提下，发改委可从产业政策和规划布局等方面进行初步审核，然后以咨询复函等方式作出答复。在后来的实际操作中，发改委却将针对特定项目的咨询复函，作为所有核准项目的一项核准前置条件，“路条”审批由此产生。本来是一项没有任何法律依据的咨询答复，却演变成了发‘路条’、跑‘路条’。”“路条”成为决定项目生死的第一道许可，跑“路条”成了上项目的头等大事。
对于企业投资项目而言，此时的核准制相对于审批制，程序变得更加复杂。上报“路条”申请文件，需要大量的支持性文件，甚至“路条”还有“大路条”和“小路条”之分，一个“路条”跑下来短则一年半载，长则可能达数年时间。项目核准的前置审批文件就更多了，不仅包括土地、规划、环评等必要的前置批文，银行贷款承诺、股东出资承诺函、可行性研究报告审查意见等文件也是必须的，2010年还增加了项目节能评估，2012年又增加项目社会稳定风险评估等等。以至于到后来，项目核准到底需要哪些支持性文件，投资主管部门自己也说不清楚，企业和地方政府更是苦不堪言。2012年5月，广东湛江钢铁项目获得国家发改委核准批复。由于心情激动，湛江市长王中丙忍不住亲吻了核准批文，该举动被媒体进行了广泛的报道，生动体现了项目核准之殇。
三、2013年初，《国务院机构改革和职能转变方案》拉开简政放权大幕
中共十八大以后，中央政府加快了简政放权的速度和力度，并开始重拳整治项目审批领域的腐败问题。根据十八大和十八届二中全会精神，2013年03月15日，国务院公布了《国务院机构改革和职能转变方案》，减少和下放投资审批事项。《方案》要求，除涉及国家安全、公共安全等重大项目外，按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，最大限度地缩小审批、核准、备案范围，切实落实企业和个人投资自主权。抓紧修订政府核准投资项目目录。对确需审批、核准、备案的项目，要简化程序、限时办结。实际上，该《方案》的基本原则和当初《国务院关于投资体制改革的决定》并没有什么实质的区别。
2013年5月15日《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2013〕19号)正式拉开了企业投资项目核准放权的序幕，该文件一次性取消和下放了25项核准权限。有意思的是，几乎同时的2013年5月12日，监察部网站发布了刘铁男涉嫌严重违纪，正接受组织调查的重磅消息。
四、2013和2014年连出两版新《目录》，放权力度持续加大
《方案》颁布后不到两年的时间里，国务院连续两年出台了两版新的政府投资项目目录，取消和下放项目核准权限成为主要目标和任务。2013年12月2日发布的《政府核准的投资项目目录(2013年本)》共取消、下放和转移49项核准权限，其中，取消核准改为备案19项、下放地方政府核准20项、转由国务院行业管理部门核准10项;2014年10月31日发布的《政府核准的投资项目目录(2014年本)》共取消、下放38项核准权限，其中，取消核准改为备案15项、下放地方政府核准23项。简政放权的速度之快、力度之大都是空前的。下图以发电项目为例，可以清楚地看出三个《目录》下项目核准权限的变化：
五、2014年底，精简前置审批、规范中介服务，还企业经营自主权
2014年12月10日，国务院办公厅以【2014】59号文的形式下发《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，《方案》提出了“精简审批事项、网上并联办理、强化协同监管”的目标，并强调改革的重点任务包括：一是精简与项目核准相关的行政审批事项;二是实行项目核准与其他行政审批网上并联办理;三是规范中介服务行为;四是建设投资项目在线审批监管平台，构建纵横联动协管体系。同时，《方案》提出，只保留规划选址、用地预审(用海预审)两项前置审批，其他审批事项实行并联办理。对重特大项目，也应将环评(海洋环评)审批作为前置条件，由发展改革委商环境保护部、海洋局于2014年底前研究提出重特大项目的具体范围。
2014年12月31日，企业投资项目核准再次爆出重磅消息，国家发改委和中编办发布发改投资[2014]2999号通知，要求一律不得将企业经营自主权事项作为企业投资项目核准前置条件。《通知》重申了2004年《决定》的有关原则，明确项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等“内部性”条件，均由企业自主决策、自担风险，项目核准机关不得干预企业投资自主权，不得将属于企业经营自主权的事项作为企业投资项目核准的前置条件。《通知》提出，银行贷款承诺、可行性研究报告审查意见、电网接入意见等十八项文件都不再作为企业投资项目核准的前置条件的事项。《通知》要求，除法律、行政法规明确规定作为项目核准前置条件的外，项目核准机关一律不得将其他事项作为项目核准的前置条件。
企业投资项目的投资方和项目业主在经历了十年的“跑批文”之痛后，终于迎来了中央政府简政放权的号角。在额手称庆的同时，大家也还在隐隐地担忧：这些被取消的前置条件和批文是否会换个马甲死灰复燃?是否还会诞生新的象“路条”一样的无冕之文?另外，在法律和行政法规的条文没有修改之前，部分拟取消的批文和前置程序该如何处理?毕竟我们现在强调的是“依法治国”，而不是“依文件治国”。这些不仅是立法机关和行政机关需要关心的问题，也是我们每一个项目相关方甚至每个公民所要密切关注的。(文/阳光时代项建业务部 郝利)
