转型期中国公共政策的模式，一直都是学界热议的问题。国外学者总结了中国公共政策的三种经典模式：精英决策模型、派系决策模型和官僚组织决策模式，其中又以官僚组织模式影响最大。官僚组织决策模式认为高层精英与官僚部门通过频繁互动共同决定了政策的出台。高层精英由副总理以上的权威人物组成，包括核心领导、革命前辈、全局领导(总理)和部门领导(主管某方面工作的副总理)四个层次25-35人，其决策机构有中央政治局、中央书记处、中央军委和国务院常务会议等。此外，高层领导有能力组建专门机构以满足特定政策的需求，例如成立专门的“领导小组”或“办公室”，从而强化高层领导的政策影响和偏好。由于高层精英没有充足的时间、兴趣和知识来管理和负责所有具体政策，所以多数制定和执行政策的关键环节是在国家层次上的各官僚部门做出的。这些部委负责对政策进行可行性研究、协调共识、进行资金分配和资源调控、解释和澄清政策内容并负责进一步的实施。
从中国政治运作的实际来看，中国公共政策的决策核心圈主要包括中共、人大和政府，这三者构成了中国制度内的“决策核心圈”，其中又以党和政府最为重要。因而，各级政府及其官僚成为主要的决策者，他们的政策目标、政策偏好和决策能力往往决定了政策方案的选择。近年来，随着越来越多的社会力量、社会组织和公民参与到政策过程中，中国公共政策模式也发生了新的变化，怒江水电站开发决策就是一个典型的观察案例。
一、怒江水电站开发之争：政策缘起与进展
发源于唐古拉山的怒江，是我国西南的一条国际河流，流经西藏、云南后进入缅甸，最后汇入印度洋，它在中国境内全长2018公里。怒江干流中下游河段全长742千米，天然落差1578米，水能资源丰富，是我国重要的水电基地之一。历经3年规划，2003年8月14日，国家发展与改革委员会通过了《怒江中下游水电规划报告》，同意怒江中下游松塔、丙中洛、马吉、鹿马登、福贡、碧江、亚碧罗、泸水、六库、石头寨、赛格、岩桑树和光坡“两库十三级”的开发方案，总装机容量2132万千瓦，年发电量为1029.6亿千瓦时，比三峡大坝的装机容量还要多300万千瓦。
怒江水电站开发引发了激烈的政策争论。2003年9月，《人民日报》社记者赵永新一篇题为《为子孙保留一条生态江》的文章开启了长达十多年的怒江水电之争。2003年9月3日，在国家环保总局主持召开的“怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会”上，民间环保人士汪永晨和来自云南大学的何大明等学者对怒江建坝发出抗议。2003年10月25日中国环境文化促进会第二届会员代表大会上，汪永晨征集了62位科学、文化、皇家线上官网（中国）有限公司、民间环保人士反对建坝的联合签名，引起社会关注。2004年1月，北京市海淀区人大代表李小溪就怒江事件上书国务院总理温家宝。不久后，温家宝在国家发改委上报国务院的《怒江中下游水电规划报告》上批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策。”温家宝批示后，怒江总体规划和环境评估均未获国家认可。2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作回京后，再次批示国家发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。
经过几年短暂的蛰伏，怒江水电站开发再次进入公众视野。2007年9月，国家发改委《可再生能源中长期发展规划》明确将怒江列入2020年以前建设的重点水电基地之一。国家能源局发布的《水电发展“十二五”规划》、《可再生能源“十二五”规划》将马吉、亚碧罗、六库、赛格等项目列为“十二五”时期重点开工项目。2013年1月1日，国务院印发《能源发展“十二五”规划》，要求深入论证、有序启动在怒江中下游规划建设赛格、六库、亚碧罗和马吉水电站的“一库四级”开发方案。云南省政府2013年12月31日印发的《云南省能源发展“十二五”规划》明确“十二五”开工建设“一库四级”。
怒江水电站开发的前期准备工作也一直低调在进行。云南华电怒江水电开发公司成立了六库水电站筹建处、赛格水电站筹建处、亚碧罗水电站筹建处和六丙公路建设公司4个下属单位。六库、赛格、亚碧罗、马吉四个电站和流域开发的主要配套工程已开展相关前期和筹建工作。2010年10月23日，六丙公路一期工程南坝怒江大桥破土动工，六库-丙中洛公路全长292公里，计划总投资150亿元，是怒江水电最重要的基础工程。2012年2月23日，怒江马吉水电站前期工作专家座谈会在昆明召开，邀请了国内著名水电专家参加。马吉水电站是怒江中下游水电规划先期开发的“一库四级”项目中的龙头水库电站。2013年10月17日，六丙公路一期工程怒江大峡谷隧道顺利贯通，标志着六丙公路一期工程取得阶段性胜利。
怒江水电站开发，经过前期的争论吸引国务院总理批示之后进入调整期。怒江水电开发从2003年的“两库十三梯”开发方案经过修正后变为2013年的“一库四级”，决定这一政策变化的主要原因在于决策过程中的利益相关者的地位、资源和影响力之间的差异，以及不同政策参与者之间复杂的互动与博弈。
二、怒江水电站开发政策过程中的利益相关者分析
公共政策研究先驱拉斯韦尔指出，公共政策是一项包含目标、价值和战略的大型项目或规划，政策过程包括各种共识、需求和期望的规划、宣传与执行。公共政策的实质是对价值和利益的权威性分配，因而会对不同利益相关者产生不同的利益受益(受损)效应，一般可将其分为政策的利益受益者、受损者以及利益无涉者或利益中立者。
怒江水电站的利益相关者可分为两大阵营，一是政策受益者，二是政策受损者和中立者。前者包括发改委、云南地方政府以及华电集团;后者主要由环保部、皇家线上官网（中国）有限公司媒体、环保NGO和专家学者等构成。作为政策受益者的建坝派是体制内的重要决策参与者，在整个政策过程中占据比较有利的位置;“反坝派”的实力不能与建坝派相比，因而只能采取舆论媒体造势和上书等方式来影响决策结果。
(一)政策受益者：怒江水电站开发中的建坝派
1.水电开发主管部委。怒江水电站的开发方案是由国家发改委、能源部(能源局)和水利部门负责，他们是怒江水电站开发中重要的政策倡议者和推动者。在能源部水电开发司1991年编制的《中国水力资源图集》关于“云南省大中型水电站位置图”中，怒江流域设计了6个电站，总装机容量为1090万千瓦。1999年，国家发展计划委员会根据我国能源现状，决定对怒江进行开发，拨出一定资金，由水利水电规划总院牵头，用招标方式确定了北京和华东勘测设计研究院对怒江中下游的云南境内的水电规划。
2.云南各级地方政府。云南省政府、省发改委、怒江州政府以及下辖的县政府基于自身经济发展的考量成为水电站开发的重要支持者。怒江水电开发可为地方政府带来看得见的税收，推动经济发展，提升发展政绩。2003年11月3日怒江计委办公室主任赵振中接受媒体采访时指出，怒江全部梯级电站建成后，每年地方财政收入将增加27亿元，仅怒江州每年地方财政就将增加10亿元;与此形成鲜明对比的是，怒江全州地方财政收入仅为1.05亿元。因而，积极寻求与华电集团合作，推动怒江水电站开发建设成为上至省政府、下至州政府和县政府的重要战略任务。
3.怒江水电站的建设者华电集团。由中国华电集团公司投资51%、云南省能源投资集团有限公司投资20%、华润电力控股有限公司投资19%、云南省电力投资有限公司投资10%的云南华电怒江水电开发有限公司于2003年7月10日成立。根据《国家能源局关于澜沧江等流域水电开发有关事项的通知》精神，华电怒江公司全面负责怒江中下游河段(云南境内)梯级电站开发。
早在2003年春节后，华电集团就开始参与怒江流域水电开发。当时华电集团总经理贺恭与云南省主要领导交换意见，决定开发怒江水电。2003年3月14日，华电集团与云南省政府签署《关于促进云南电力发展的合作意向书》，云南省政府支持华电集团开发云南电力资源，支持怒江开发。
(二)怒江水电站开发中的反对者
与强势的中央部委和地方政府以及国企电力巨头华电集团相比，怒江水电站的反对者显得有些弱势，但他们却运用有效的策略打了一个漂亮的阻击战，尽管无法阻止怒江水电站的最终上马，还是延阻了怒江水电站的快速推进。
国家环保总局在怒江水电站的建坝问题上比较谨慎，成为体制内的反坝者。环保总局通过各种方式来呼吁，唤起更高级别官员和更多公众对这一问题的关注。2003年9月3日，国家环保总局在怒江流域水电开发活动生态环境保护问题专家座谈会上对怒江建坝提出了激烈抗议。让人意外的是云南省环保局的态度，他们是与云南省政府保持同一立场，支持怒江水电站开发。
在民间，随着环保意识的觉醒，越来越多的环保NGO投入怒江保卫战。绿家园、云南大众流域、自然之友等环保NGO通过讲座、论坛等形式积极宣传怒江水电站开发的种种危害。专家学者是怒江反坝运动的另一支重要力量。著名河流专家、云南大学亚洲国际河流中心主任何大明教授是最先反对开发怒江、呼吁“为子孙保留一条生态江”的专家。还有专家通过个人途径去北京“上书”，2004年3月，林业专家沈孝辉通过全国政协委员梁从诫将《保护天然大河怒江，停止水电梯级开发》和《关于分类规划江河流域，协调生态保护与经济开发的提案》提交给全国政协委员和全国人大代表。2011年2月，四位地质界专家——中国地震局地质研究所研究员徐道一、核工业北京地质研究院研究员孙文鹏、中国科学院地质与地球物理研究所研究员朱铭和中国地质大学教授李东旭以联名信方式上书国务院领导，从地质研究的角度反对怒江水电开发，再次引发公众关注。
民主党派和政协委员也对怒江水电站开发进行质询。2004年2月13日，云南省政协九届二次会议上，省政协委员、民盟云南省委副主委戴抗对怒江流域的开发提出质询，认为水电开发应与整个流域的可持续发展统筹起来，未经统筹规划的水电开发，将会对怒江流域的生态和社会带来巨大影响。这些民间力量通过实地调研、召开论坛、在媒体上呼吁，给领导上书等多种方式对怒江水电站的决策过程产生了一定影响。
三、从官僚决策到多元参与
怒江水电站的开发决策过程，建坝与反坝力量都参与其间，利益争夺和政策博弈异常激烈。从怒江水电站开发的前期规划到2004年遭遇大规模质疑与反对，再到温总理的批示以及暂停，在这个阶段，可视为反坝派的初步胜利。从2003年的“两级十三梯”到2013年将水电开发规划改为“一库四级”方案，怒江水电站的开发建设在低调准备与国家决策层面双重推进。从怒江水电站的开发决策过程可以窥见中国公共政策模式的细微变化。
公共政策模式变迁需要考察决策主体的变化。美国著名政策学者金登将公共政策的参与者分为政府内的参与者与政府外的参与者。如果按照这个分类标准，怒江水电站的开发决策中，政府内的参与者主要有国务院、发改委、能源部、环保部、云南省地方政府及其各职能部门;政府外的参与者则包括专家学者、舆论媒体、环保NGO以及水电开发企业华电集团等国企巨头。
怒江水电站开发的决策者主要由体制内的各级政府与官员构成。国家发改委作为能源主管部门和重要决策参与者，自始至终都是坚定的主建派;云南省委、省政府和省发改委从地方经济社会发展的大局出发，也成为积极的推动者;怒江水电站所在地的怒江州委和州政府以及下属各县由于地方经济发展落后，交通不便，贫困人数众多，财政收入薄弱，迫切希望通过这样一个巨型项目改善当地经济社会发展面貌，一个大型项目也能为主政者带来立竿见影的政绩。他们的政策动机决定了即便2004年怒江水电站项目被中央政府短暂叫停后，云南省和怒江的前期准备工程如架桥修路、县城搬迁和移民安置等工作都在紧张推进中。
当然，体制内也不乏反对的声音，国家环保总局是为数不多的体制内反对者。他们担心，怒江水电站开发会对当地脆弱的生态环境带来灾难性破坏。前车之鉴不远，三门峡就是例子。遗憾的是，国家环保总局力量过于薄弱，不能扭转整个决策情势。
除了体制内的决策参与者，怒江水电站决策过程还出现了一些新的行动者，这些行动者既有支持者，也有反对者。支持者中实力最为雄厚的当属华电集团，作为中国水电建设的五大国有水电巨头之一，他们很早就介入怒江水电的勘探、规划与设计过程。国有企业强大的经济实力、特殊的政治地位以及与政府天然的关系距离，使得他们既可以游说中央部委，也可以与地方政府达成协议，从而能够对决策过程施加实质性影响。尽管2004年由于国务院领导批示导致后续的开发进度受到影响，但是华电怒江公司在2003年成立之后就一直在积极推进各项开发的既定工作。华电集团与体制内的主建派一起持续努力，终于促成了2013年修订版“一库四级”开发方案的达成。与此同时，在反对者中，政府外的专家学者、环保NGO和媒体也发挥了关键的阻击作用。正是他们的合力呼吁，怒江水电站开发才在2003年受到全社会的广泛关注，并引发2004年总理的亲自批示。但他们的力量还是过于薄弱，在强势的政府和国有巨头的联合压力下，他们未能阻止怒江水电站的开发建设，这与他们的政治资源、经济实力和社会资源的匮乏是分不开的。
怒江水电站的决策过程之所以会出现反复，反映了中国公共决策过程的新变化。随着社会经济发展的进步和社会利益的多元，越来越多的社会群体和组织关注并介入政策过程，这些社会力量日益成为中国公共政策中的重要参与者。从怒江水电站的决策过程可以看到，之前由政府及其官僚垄断的单一决策圈模式正在不断受到冲击，公共政策过程逐步由封闭模式向开放的多元参与模式转变，但这个转变程度还相当有限。换言之，尽管有越来越多的社会压力传导进入决策过程，但由于社会力量还太过薄弱，公共决策过程的封闭惯性仍然强大。关键还在于，在这个转变过程中，社会力量和利益群体也在不断分化，强势的利益群体往往选择与政府和官僚合作或者联盟，从而形成有利于双方利益的公共政策，进而导致决策目标偏离公共利益。怒江水电站第二阶段的发展走势就说明了这一点。
怒江水电站开发决策过程是一个较好的观察中国公共政策决策模式变迁的窗口，社会力量的参与改变了既有决策进度，并影响了决策执行。但后续不同政策参与主体的实力变化以及深度博弈还是无法改变怒江水电站继续开发的命运。不同政策决策主体基于其利益考虑、价值追求、政策目标和资源禀赋，可能在决策过程中合纵连横，但利益和实力决定了最终的政策结果。对那些大型公共政策，特别是涉及亿万民众切身利益和福祉的公共政策而言，公民参与和公共辩论是维护公共利益必不可少的程序设计。从这个意义上来说，中国公共政策过程的科学化、民主化和法治化还有很长的路要走。
(作者系复旦大学国际关系与公共事务学院讲师)
