12月26日，十二届全国人大常委会组成人员分组审议了国务院提请审议的《大气污染防治法(修订草案)》(以下简称“修订草案”)。现行《大气污染防治法》制定于1987年，并于1995年、2000年先后做过两次修改，距今已近14年未做修改。
近年来，各地频发的大气污染事件已经对我国经济社会各方面的发展造成了严重的影响，修订《大气污染防治法》成为社会各界强烈的诉求。
目前正在进行第三次修改的修订草案，从原来的7章66条到现在的8章100条。在审议中，代表、委员们普遍认为，这次修订的《大气污染防治法》，适应新的情况、新的形势，积极回应社会和群众的关切，抓住了当前大气污染防治中的重点、难点问题，突出源头治理，强调综合施策，在强化政府责任、排放总量控制和排污许可、重点领域和区域污染防控以及重污染天气预警和应对等方面，提出了许多实在、管用的措施。同时，代表、委员们也针对修订草案中一些焦点、热点问题提出了意见和建议。
加强与新《环保法》的衔接
沈跃跃(副委员长)：
一是关于信息公开和公众参与问题。新修订的《环境保护法》专门增加了一章规定信息公开和公众参与。目前修订草案中这方面的规定还不够，建议增加相应条款，就加强政府以及有关部门、企事业单位依法增加信息公开、加强公众参与等作出规定，便于社会监督。
二是对违法行为的处罚问题。修订草案第七十六条中规定了3种情形下，主管部门作出相应处罚后仍拒不执行的，对其主管人员和直接责任人员予以拘留。这里加了一个必要条件，即“拒不执行”。而新修订的《环保法》对第三种情形，也就是偷排、篡改或伪造数据，开启烟道旁路，不正常运行防治设施等没有规定“拒不改正”为其必要条件。建议加大对违法行为的处罚力度，衔接新环保法对相关规定作出修改。
完善监管体系，做到有法必依、违法必究
袁驷(委员)：
《大气污染防治法》上次修订是2000年，时隔14年，这14年形势变化很快，变化也很大。可惜是向负面方向变化和发展，空气质量的形势越来越严峻，让人反思这部法律的效力何在?有了法律，只解决了有法可依，但法律本身并不能保证有法必依、违法必究。
从人大常委会这次的执法检查的情况来看，严重的问题是监管和执行。人大常委会的报告里也说了，环境保护部一年的处罚数额里，大气污染方面的处罚仅占12%。监察难、取证难、处罚难是大气污染执法里面比较突出的难点问题。之所以难，除了技术因素之外，法律之外的人的因素，以及体系的因素也是一部分原因。
“感觉有一个暗中博弈的体系，或者说有一个利益的共同体，政府、环保部门、企业之间有比较默契的配合。要来检查了，赶紧去个电话，赶紧脱硫，一检查就过去了。他们之间互相‘配合’，睁一只眼闭一只眼，如果这些问题不解决的话，就令人担忧。”
新的法律出来以后，关键问题是执行，修订草案对监管执行的内容体现得不多，监管体系不是特别完善，监察取证手段上没有跟进。抓不着违法的，这部法就还是形同虚设。
王庆喜(委员):
立法、修法、完善法律固然重要，更重要的是在于实施。法律的生命在于实施，法律的尊严也在于实施。在这次《大气污染防治法》的执法检查中我发现，违法不究、执法不严的现象非常严重，再加上大气污染取证难、处罚难，比起大气污染的严重程度，处罚微乎其微，寥寥无几。
1987年制定这部法律时，法律标准确实不高，但如果做到了执法必严、违法必究，我们大气污染也不会达到今天这个地步。
违法成本低的问题仍有待解决
刘振起(委员)：
第七章对违反本法规定的各类行为主体的处罚作了比较细致的规定，但总体来说对违法企业的处罚数额偏低，多的几十万，少的几千元，没有很好地体现提高违法成本、使排污者不敢违法的立法原则和意图。
建议对这个问题再通盘地研究考虑，加重处罚。同时，对罚款的去向、管理和用途等问题也应作出明确规定，并接受社会监督。
要严格责任。第七章中对违法企业事业单位的处罚，规定得比较细致，但对政府和有关职能部门的处罚，仅在第七十四条作了原则规定，这与政府在预防大气污染中肩负的责任和使命是不相适应的，建议对地方各级政府及环境保护主管部门的处罚问题进行进一步细化和明确。
王云龙(全国人大环境与资源保护委员会副主任委员)：
修订草案在法律责任的规定方面，处罚还是偏轻，仍然没有很好地解决违法成本低的问题，这也是一些违法行为屡禁不止的重要原因之一。这个问题解决不好，将极大地影响法律的贯彻实施，影响大气污染问题的解决，也影响着生态文明的建设。
我建议要加重处罚力度，特别是对明知故犯、主观故意的违法行为，该追究刑事责任的要追究刑事责任。不如此，不足以震慑破坏环境的违法行为。应该通过加大处罚力度，更有力地推动污染防治，推动生态建设。
姒健敏(委员)：
我并没有看到这部法律在“严”字上下功夫，特别是处罚方面，基本上是现有执行标准条例化。尤其是作假这方面，条款都没有，某些企业弄虚作假的排放怎么处罚?厂家、污水处理厂、监测部门一起串通修改数据，甚至政府部门默认，这种怎么法办?
对造成大气污染事故的责任主体的处罚也太轻。如果大气污染造成了人身直接和间接的伤害，除了罚款，要不要追究刑事责任?这些问题修订草案中都没有规定。所以这次《大气污染防治法》的修订一定要更加科学，更加严格。
赵胜轩(委员)：
针对造成大气污染的责任主体的违法行为，修订草案在很多条款中确定了罚款这种责任承担方式，并且规定了处罚的幅度空间。在实践中，大气污染事故造成的损失有时候远比我们想像中要严重得多，简单划一地确定一个数额罚款缺乏科学性。
随着经济社会发展以及通货膨胀等诸多因素的影响，确定的处罚数额不足以预防、威慑、恢复和补偿被破坏的生态环境。现在有的责任主体甚至会把污染大气的处罚记入生产成本，从而失去了承担防治和治理污染的社会责任的主动性。
针对这种情况，建议在确立法律责任的时候设置一个生态损害前置评估程序，以前置评估作为处罚依据。如果生态损害带来的实际损失超出了处罚的法定数额，应该以实际损失作为处罚的基线。
应对政府部门法律责任作出明确规定
陈吉宁(委员)：
法律规定污染治理的主体是县级以上人民政府，但到底如何对地方各级政府进行法律约束，让其能够对污染进行有效治理，这在修订草案里几乎没有硬性约束。
按照第三条、第四条和第十一条的规定，如果地方总量不达标，我们唯一的约束就是要求编制规划，公示规划，并对干部进行考核。这种约束主要还是行政约束，约束紧了，就推一推，做一做;如果约束不紧，达标的过程、减排的过程就可以拖很长的时间，甚至停滞。
所以，我建议对于不达标的地区，尤其是长期不达标的地区，法律应当对地方政府设置更有效的约束，例如规定区域限批等。
李世明(委员)：
建议要严格追究责任。建立大气污染环境保护目标责任制和考核评价制度是很有必要的，但对没有完成保护目标任务的，缺乏追究责任的力度。
修订草案第四条规定，“未完成大气环境保护目标任务的，应当向本级或者上级人民政府作出说明，提出整改措施并负责落实”。限期没有落实怎么办?应当明确怎样追究有关负责人和主管部门的责任。
侯义斌(委员)：
治理大气污染有两个环节需要重视，一是政府及其主管部门的责任和作用，二是对排放污染气体主体的控制和处罚。建议在本次修订中要强化这两方面的法律规定，尤其是强化法律责任和处罚力度。
第七十四条规定：“地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门及其工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依照《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规的规定给予处分。”我认为这个规定还不明确，也不适应当前治理污染的工作。
《环境保护法》和《公务员法》已经实施多年了，政府监管部门的玩忽职守和徇私舞弊的情况依然很严重，说明仅靠这两部法律来追究政府监管部门和人员的责任是不够的，建议本次修订专门制定对政府部门及相关人员的法律责任进行明确规定。
慎重考虑机动车单双号限行常态化
辜胜阻(委员)：
我们有必要通过停产、停工、停车的方式来治理大气污染吗?公民对自己购买的机动车有合法的财产所有权和使用权，要对其进行限制就一定要有法律依据。我们现在强调源头治理，比如油品质量，国III标准汽油比使用国V标准的汽油对大气污染的贡献相差15倍，那么我们为什么不去提高油品的质量?
另外，京津冀的大气污染，其中很重要的是跟产业结构有关系，比如河北的钢产量已经超过了日本，相当于1.8个美国，2.33个俄罗斯，3.85个德国，产钢的同时又消耗煤，京津冀地区80%的煤是河北消耗的，这种产业结构和能源结构是相连的。
如果法律规定在重污染天气可以限制或者禁止部分机动车行驶，那么就给单双号限行打开了口子。现在不停工、不停产，要停车，老百姓通行怎么办?在这个问题上，有关方面一定要慎重考虑，究竟源头治理在哪?
吴晓灵(委员)：
建议删除第四十五条。第四十五条规定，省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。
但是这部法律第七十二条已经规定了有大气污染紧急情况时，可以限制或者禁止部分车辆的行驶，我认为这是短期应急措施的体现。那么，第四十五条体现的是什么呢?是长期措施。
我认为长期的治理措施应该靠提高机动车排放标准来解决，减少排放，同时用经济手段减少机动车的保有量和马路上行驶的车量。现在北京是一周限制一天，从严格意义上来说，这是对公民财产权的侵犯。一周就这么一天，老百姓也就算了。采用单双号限行，老百姓买一辆车等于买了一半，就迫使更多的人再买一辆车。
我认为我们应该提高拥有汽车和使用汽车的成本，让老百姓自主地作出选择，是用私家车还是用公共交通，这样才能不侵犯财产权利。在重污染时限制机动车行驶，大家都可以谅解，但是作为一个长期措施，侵犯公民的权利，我认为是不合适的。
李安东(委员)：
APEC会议期间，北京实行了机动车单双号限行，北京的群众是支持的，因为时间不长，北京又放假。但APEC会议之后，北京一位副市长提出要研究在北京实行机动车单双号限行常态化问题，这一石激起了千层浪。反对的主要理由可以归纳为以下几点。
一是机动车单双号限行常态化限制和侵害了公民财产使用权和出行权。
二是有关环保技术部门经研究认为，北京雾霾产生的原因主要是燃煤造成的，机动车尾气对雾霾形成的贡献率，有的说是10%，有的说是40%，意见不统一。机动车尾号限行常态化后不一定能显著改善北京的大气环境，比如前几天北京大气环境非常好，但并没有限行。
三是机动车单双号限行常态化后，现有的公交设施无法满足运力大幅增加的需要。现在地铁已经不堪重负，如果公交设施也不能保障，将会影响上下班、孩子上学、市民出行。
四是如果机动车单双号限行常态化，需要对已缴纳的各种税费和保险进行重新补偿，否则就会侵害消费者利益。
五是机动车单双号限行常态化，提出这个意见的依据之一是民意测验中近60%人赞成。有关专家对此结果表示质疑：调查对象和群体是有选择的，如果选择出租车司机，他们肯定赞成;如果调查对象是有车族，他们就不赞成了。
六是单双号限行常态化以后不一定能够解决汽车保有量总量控制问题，会带来严重的资源浪费和行车困难。
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提高燃油标准应入法
陆浩(委员)：
第三十六条首先应该把提高燃油标准写进去。现在国家标准是比较低的，我国是汽车大国，这是个大的污染源，而油品标准却不高。
重点污染地区，像京津冀地区、长三角、珠三角，是首先应该提高燃油标准的地区，然后在全国其他地区普及。在执法检查中，各地都反映了这个问题，所以这次立法要进一步明确这个要求。
吕祖善(委员)：
燃油中烯烃、芳烃是造成PM2.5的主要成因。而我们的燃油标准，从国III到国V汽油标准，芳烃含量没有变化，烯烃含量略有减少，为什么我们燃油标准始终不敢触动烯烃和芳烃标准?因为现有炼油厂的工艺需要很大变动。究竟是人民的生命健康重要，还是我们企业的经济利益重要?
所以建议增加“要由国家来主导油品标准的制定，要以减少汽车尾气污染为目标的油品标准来提高油品质量，发展清洁汽油”。为什么要国家主导燃油标准制定?因为几次修改燃油标准，都没有针对污染修改标准，这不光是要写在《大气污染防治法》里面，我也建议人大有关专门委员会就这个问题做一些专题督促检查，明确我国燃油标准提高的时间表并如期实施。
区域联防联控应成为制度创新突破口
辜胜阻(委员)：
大气污染面临的最大问题是区域联防联控。北京大气污染严重的时候，从京外传输进来的空气污染占到40%，区域的联防联控非常重要，每个地区都难独善其身。
修订草案已经高度重视区域联防联控，但在区域联防联控和部门如何形成合力的问题上，这部法律现在还显得很空，可操作、可执行的内容很少。
王毅(委员)：
修订草案对区域联防联控的规定比较空泛，没有规定具体的可操作性的措施。
实际上国际上已有比较好的经验，比如美国有大区的联邦派出机构。
我们要建立生态文明，要进行体制机制改革，那么在区域污染控制上寻找突破口，设立一些大区的派出机构，这才是制度创新，这样才能使所谓的区域联防联控通过试点落到实处，而不是仅仅停留纸面上。
单行法的规定应具体可操作
王毅(委员)：
《大气污染防治法》20多年来进行了3次修订，这次是最重要、最关键的一次，涉及到我们什么时候能够重现蓝天。我跟业界的很多朋友包括专家学者作了一些讨论，大家普遍认为，目前修订草案跟我们要实现治污和重现蓝天的目标还有比较大的距离。
一是它没有全面落实新《环保法》的各项规定，其中很多条款基本都是简单的重复，没有突破，例如区域联防联控、按日处罚、公众参与、精细化管理等，在修订草案中都没有体现。
二是作为单行法，如果规定过于原则，与我们目前所处的大气污染防治阶段的要求不符，特别是其中一些程序性、时限性的规定更加缺乏，会给执行带来很大难度。
目前这部法的修订主要还是以末端治理为主，没有更多考虑关口前移，或者说部门立法的痕迹还是非常明显，没有实现污染的多元共治，特别是多部门、多地区、多污染物的联合控制没有体现。
我建议人大以《大气污染防治法》修订为契机，在立法模式上进行改变，转变部门立法的模式，发挥人大在立法中的作用，吸收各利益相关方的意见。建议把目前的《大气污染防治法》更名为《清洁空气法》，这不仅是字面上的修改，而是从污染防治变为提供清洁空气，反映了不同阶段的不同任务。从发达国家来看，也是从末端治理向前端转移，从治理思路上、方式上、立法手段、执法、司法上的整体转变。
