火电排污权交易为何要划清边界？

为进一步推进排污权交易试点工作，促进主要污染物排放总量持续有效减少，国务院出台了《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》(以下简称《意见》)。《意见》中明确提出，火电企业(包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分)原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。

为何禁止火电企业跨行业交易排污权?这个规定对火电企业排污权交易，进而节能减排会产生哪些影响?火电行业又该怎样开展排污权交易?

跨行业交易情况复杂

高架源与低架源对环境影响机理、方式的显著差异，开展交易困难。

《意见》提出要加快推进排污权交易，其核心优势在于通过交易降低全社会的治污成本。但《意见》特别指出，火电企业(包括其他行业自备电厂，不含热电联产机组供热部分)原则上不得与其他行业企业进行涉及大气污染物的排污权交易。《意见》作出这样的规定，是确保不出现由于排污权交易导致局部地区环境质量恶化、环境污染“热点”问题出现的一种制度保障。

“跨行业交易方面，目前不会做这方面的尝试。这主要是因为跨行业情况十分复杂，跨行业存在工艺、排放等问题，工艺不同产生的污染都是不同的。”北京环境交易所常务副总裁王辉君解释说，火电行业排放的大气污染物主要通过远距离输送和大气化学反应等导致酸雨和区域性PM2.5污染等大气污染问题，而低矮面源影响的主要是局地环境空气质量。

他表示，鉴于高架源与低架源对环境影响机理、方式的显著差异，火电等高架源原则上不能与低架源进行大气污染物排污权交易，这一点与碳排放权交易不同。

现阶段的排污权交易主要还是区域和流域范围内的交易，除了水都不能进行跨行政区域的交易。王辉君说：“之所以控制交易范围，是因为这一制度还在摸索，涉及内容很多，需要试点研究。目前交易的污染物，就空气而言，仅二氧化硫、二氧化碳和氮氧化物3种污染物，由于每个行业实际排放的空气污染物组分复杂，要做到跨行业交易较难。”

业内专家表示，对于火电企业而言，发电和排污两个行为具有伴生性，因此，火电行业的排放总量控制和排污权交易必然对电力行业的运行和发展带来一定影响。污染物排放总量控制将对火电企业的生产构成制约，排污权交易机制的引入，为火电企业完成污染物排放控制任务提供了两种可选择的途径：既可以通过自行采取新的技术与管理手段降低污染物排放水平，也可以通过在排污权市场上购买排污指标来完成考核要求。因此，排污权交易能够提高火电企业生产经营的灵活性。

从国家层面讲，开展排污权交易的目的主要在于以最小的经济代价确保总量控制目标的实现。北京环境交易所排污权交易中心主任岳鹏表示，一方面，排污权交易通过市场机制的引入，将政府在污染控制问题上的角色简化为制定总量控制目标、监督政策执行和处罚违规行为等，大大降低了管理成本;另一方面，排污权交易能激励排污者采取最经济、有效的环保措施，既减少污染物排放，又降低污染治理的成本。

电力企业缺乏交易动力

企业购买和运营减排设施投入大量资金，多种污染控制方法交叉使用挤压排污权市场空间。

试点地区的积极探索，为深入推进排污权有偿使用和交易积累了经验，但也显现出一些问题，导致排污权交易难以真正形成有效的市场体系。其中一个重要的原因是多种污染控制方法交叉使用引起冲突，严格的排放标准、排污收费或税收等行政和经济手段的实施，在很大程度上挤压了排污权的市场空间。

以火电行业为例，资料显示，目前国家对火电厂的污染物控制已经非常严格，很多企业在被强制使用脱硫设备之后，二氧化硫的排放已经基本达到国家排放标准;并且由于企业统一安装脱硫设备，减排技术路径单一，各企业间减排效果没有明显差异，企业想要取得减排交易配额的可能性不大。此外，企业在购买和运营减排设施方面投入了大量资金，也就没有动力再去考虑排污权交易。

对于电力企业来说，发电量与排污量之间有一定的对应关系，如果进行排污指标分配时未能兼顾不同机组的发电指标分配情况，则必然会导致很高的成本，引发矛盾和争议。研究表明，在排污权二级市场流通性较弱的情况下，这种不相匹配的指标分配格局可能会对电能交易带来不必要的制约。
以二氧化硫为例，据了解，曾有相关学者提出火电行业的二氧化硫排放总量指标在国家层面实施计划单列，即从全国的二氧化硫排放总量指标中，单独划出一部分作为火电行业的二氧化硫排放指标，而这部分指标不纳入地方环境指标考核。

计划单列可以为火电行业的二氧化硫指标突破行政区域限制、在更大范围进行交易奠定基础。从火电排污影响环境的机理等角度考虑，允许跨区域的火电排污权交易有其科学性和必要性。火电厂属于高架点污染源，其排放的污染物随大气扩散的范围较广，没有必要对火电排污实施严格的属地管理。在全国范围开展排污权交易，资源配置的空间较大，与分省开展相比，降低了设置部门及监督管理的成本。

交易市场可能出现低迷

充分发挥市场的调控作用需要政府放开管制，保持政策连续性。

岳鹏介绍说，早在20世纪90年代初，包头等六个重点城市就开展了空气排污权交易试点。但从已开展的排污权交易案例来看，大多带有浓厚的行政色彩，还未能真正发挥市场机制的作用。

“市场调控主要目的在于排污权需要能反映环境资源的经济价值并让企业在生产和治污活动中考虑排污权的价值;同时排污权不能过度炒作偏离其基本价值，对企业造成重大负担，影响经济发展。”岳鹏解释。

电力需求的增长性与污染物总量控制目标的收缩性呈矛盾关系，可能形成排污权市场与电力市场相互制约的局面。在这种一升一降的矛盾格局中，电力行业排污指标的稀缺性愈发凸显。

“对于发电企业而言，出于自身长远发展的考虑，很可能即使一时拥有富余的排污指标也不愿出售，这将导致火电行业排污权交易市场出现严重的惜售现象与供不应求的局面。”岳鹏表示，这可能带来的问题是排污权市场交易低迷，新建机组获取排污指标难度增大。

岳鹏认为，排污权交易市场很可能会出现的交易冷清通常是由于制度设计过于保守或过度管制造成的，解决这一问题则需要政府充分相信市场的力量，逐步放松管制，让市场机制有效运行。此外，还需要保证制度或者政策的连续性，让市场对交易有长期的预期从而产生信心。

此外，有观点担心征收排污权有偿使用费占用了企业一定的资金，增加了企业负担。从短期看，确实会增加企业一定的经营成本，一些靠赚取环境成本生存的企业甚至可能因此破产。但从长远看，这将迫使排污企业采用新技术新设备，减少对排污权的占有，促进结构调整，对企业和社会都是有利的。

实际上，《意见》明确有偿使用费统筹用于污染防治，如考虑试点企业采用先进污染防治工程得到财政补助，加上企业减排措施形成的富余排污权可进行二次交易带来一定效益，试点对企业影响将更小。同时，《意见》提出的分期缴纳、排污权抵押贷款等金融措施，都将帮助减轻企业的负担。

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美国排污权交易两步走

美国排污权交易的发展分为两个阶段。第一阶段为上世纪70年代到90年代，排污权交易在部分地区进行，涉及多种污染物。第二阶段以1990年通过的《清洁空气法》修正案并实施的酸雨计划为标志，实施至今，主要集中在二氧化硫、氮氧化物污染物，在全国范围内的电力行业实施，而且有可靠的法律依据和详细的实施方案，是迄今为止最广泛的排污权交易实践。

美国对实行交易制度前排污单位获得的排污权实行无偿分配;对新排污单位，要求必须通过市场向其他单位购买或向政府竞买。实行排污权交易以来，市场非常活跃，高峰期二氧化硫交易量约250万吨，二氧化硫、氮氧化物分别下降64%和70%。每年形成生态和健康收益1420亿美元，二氧化硫年度减排成本为23亿至35亿美元，氮氧化物年度减排成本为12亿美元。收益和成本比率大于40:1。