作为广东练江流域治理省政府重点督办的项目之一，历经半年努力，汕头市6座污水处理厂PPP项目近日全部签约，这是广东省首个纳入政府采购管理的PPP项目。
回报周期长、利润低，一直是乡镇污染治理设施难以推进的瓶颈。8月4日，省政府在粤东三市污染减排责任书项目推进会上介绍，粤东三市有9个签订国家“十二五”目标责任书的污水处理厂项目建设进展严重滞后。
笔者了解到，9个项目当中，有两个在纳入广东省首个政府采购PPP项目后，进度开始加快。
“我们将采取超常规的手段，确保年底完成主体工程建设，”汕头市潮南区政府负责人承诺。记者在现场看到，潮南区陇田镇污水处理厂工程“三通一平”基本完成，钩机已进场作业，施工方预计主体工程建设即将启动。而陈店镇污水处理厂在加紧征地工作的同时，已完成前期部分土地的清障平整，勘测工作也将进行。
广东省政府采购中心介绍，此次签约的6个污水厂项目自2014年12月开始筹备项目方案设计，前后经过资格预审、开标评标、确认谈判等采购过程，涉及省、市、区、镇等多级政府部门工作，成为了广东乃至全国范围内采用PPP模式推进乡镇污水设施建设的试点案例，为广东省在基础设施和公用事业领域运用PPP模式积累宝贵经验。
现实困局 基层环保设施呼唤社会资本
“治污能力历史欠账多，资金短缺，征地维稳压力也大”，谈起污水处理能力的长期滞后，汕头市环保局相关负责人坦言，随着国家、省里对环保特别是练江治理的重视，汕头长期积累下来的污染治理项目集中在“十二五”期间建设，部分项目是从“十一五”拖到“十二五”，短时间内集中建设加大了筹措资金难度。
治河先截污。然而环保部门提供的数据显示，截至去年练江流域污水处理率仅为16%，流域内三分之二的镇(街)未建设污水处理设施。据省政府今年通过并印发的《练江流域水环境综合整治方案》，到2020年需实施五大类共195项重点工程和六项保障措施，总投资估算322亿元。这样庞大的投入完全由政府承担显然不现实。
近一年来，国家接连出台政策力推PPP模式，让当地政府看到了解决问题的曙光。
如最近一次，国务院办公厅在5月转发财政部、发改委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，提出鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护等公共服务领域，采用政府和社会资本合作的PPP模式，吸引社会资本参与。
“然而，不像广州等大城市的污水处理项目或者高速公路项目，体量大，回报前景好，乡镇污水处理项目回报周期长、利润低，使得社会资本在项目投资时徘徊观望，PPP项目落地难普遍存在。”省政府采购中心相关负责人介绍，虽然我国PPP项目大量推出，但国家发改委此前透露各地签约率仅10%-20%左右。社会资本的观望情绪较重。而地处汕头市的6座乡镇污水处理厂恰恰是让社会资本谨慎犹豫的项目。
如何打消疑虑、吸收社会资本投入公共服务领域，并推动政策融入项目规划，使各环节公开透明?广东省结合国家出台的相关政策，先行先试，决定将该项目纳入政府采购范围。
省政府采购中心介绍，汕头市6座污水处理厂作为省内首个以政府采购方式规范操作的PPP项目，也是国家发改委公布的PPP项目库的第一批入库项目，限期一年完成，由包括朝阳区3座污水厂及管网、潮南区3座污水厂及管网两个分包。投资总规模为15.6亿元，合作期限长达30年。整体项目建成后，总体规模达到26万吨/日。
先行先试 PPP项目纳入政府采购
“以前采用较多的BOT模式，主要是政府授权企业的特许经营，而政府采购PPP模式用民事合同取代了行政手段，政府和企业不再是‘授权’与‘被授权’的关系，而是建立平等契约的双方。此外，按照要求，PPP项目政府补贴全部要纳入财政预算，且最多只占本级政府预算的10%。这避免了以往部分地方出现政府换届后，项目烂尾的现象。”省政府采购中心相关负责人认为，通过政府采购推动污水处理厂PPP项目的落地，一方面解决了单个乡镇项目难以吸引优质社会资本的问题，另一方面借助社会资本解决乡镇污水设施的建设长期存在地方政府项目运作经验不足、规模较小、污水收集困难等问题。
“PPP项目不同于一般的政府采购项目，因为PPP采购过程更为繁杂严谨。公开签约，需要充分论证，反复沟通，且无先例可循，过程耗时费力。”省政府采购中心采购一科科长王仕良感叹。
对此，招标前采购方就创新地引入咨询公司做好前期需求论证方案，充分发挥专业优势。
省政府采购中心介绍，PPP项目需求复杂，影响因素多，各单项工程接口界面多，履约时间长，风险高，必须充分考虑及量化采购过程中各种评审因素及权重，包括社会资金的综合实力、融资能力、同类项目成功案例，以及设计、建设、运营维护能力、风险承受能力等。
“以前很多污水处理项目，厂建好后就不管配套的管网了，导致污水处理厂进水不足，难以发挥作用。”此次在招标需求论证时就将PPP模式运用到污水管网建设中，合作期限长达30年，此外，厂网一体，同步运作，避免了厂区建成后“晒太阳”问题，但又不是简单叠加，而是分别设计，“厂”保证了企业营利性，企业主要从政府征收的污水处理费中获利，而“网”则体现了公益性，即企业在生态建设上的社会责任感，政府也会有一定的补贴。此外，多个乡镇项目打包，发挥规模效应，增强项目吸引力，降低项目成本。
今年2月17日，省政府采购中心发布项目资格预审公告，共有13家社会资本报名，最终有11家社会资本通过资格预审。3月25日，省政府采购中心发布招标公告，邀请通过资格预审的社会资本参与投标。期间，经历组织潜在社会资本进行现场考察、答疑、采购文件澄清修改，分包采购，多轮次开评标、谈判、专家评审，采购方的确认谈判等环节，终于确定2家社会资本，最终中标的公司报价相对于预算价降低了29.8%。
多方共赢 企业建厂运营均有补贴
通过创新推动项目落地，换来的是多方共赢的局面。
“公司将提供最充足的资金、最好的人才、最先进的技术，使该项目成为粤东的治水名片工程”，北京某科技股份公司项目负责人吴旭升在中标后称。根据项目付费机制约定，投资人在特许经营期内(30年)投资、建设、运营和维护各管网项目设施，政府在运营期内向投资人支付运营维护费，支付方式为按年等额支付。
以汕头市潮南区陈家店污水处理厂为例，该厂计划总投资26282万元，其中污水处理厂部分总投资16459万元，场外管网部分总投资9823万元。而污水处理服务费基本单价最高限价2.3元/立方米(可每三年调整)，年度管网运营维护费金额最高限价为1023.87万元(可每三年调整且按建设进度付款)，其中投资补贴954.82万元，运营养护69.05万元。
“如果把污水处理厂建设方比喻成开发商的话，就相当于政府向我们按揭买房。”吴旭升称，除了收取污水处理服务费用的收益外，根据管网建设进度，企业每年能够拿到政府给予的补贴。在30年特许经营期限内，企业得到了相对稳定的经济效益，而地方政府在择优选取专业的建设运营企业后，也提升了当地治污能力。
在省政府采购中心副主任何卫宁看来，项目能够顺利落地，离不开采购过程中诸多创新做法。除了前文所述的多项目捆绑，厂网一体，同步招商，还有全流程各方权责清晰，实施机构分为采购人和签约人，由市级主管部门(汕头市环保局)作为采购人组织招标采购工作，区级主管部门(朝南区和朝阳区环保局)分别签订项目合同，并引入咨询公司前期做好项目运行需求论证方案，充分发挥专业作用，也给了投资人信心保障。
此外，市场竞争充分，通过资格预审的社会资本达11家，而评审小组、谈判小组成员包括污水处理行业设计、运营、技术、财务等领域的专家、律师及行业主管等，充分发挥各专业专家的把关作用。最后，整个过程都通过省级平台(广东省公共资源交易中心平台)操作，实行省市区镇四级联动，各级政府PPP项目都可以进入省级平台交易。
采购方之一汕头市潮南区环保局表示，此次PPP项目成功采购签约，得益于通过咨询机构和省政府采购平台的专业优质服务，项目方案设计科学可行，采购流程规范。“这使得市场吸引力增大，竞争充分，中标报价较政府最高限价下浮36.7%，远超我们预期，物有所值。”
何谓PPP模式
PPP模式是Public-Private-Partnership的字母缩写，即政府和社会资本合作模式，是政府与社会资本为了合作建设城市基础设施项目，或为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征;通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
