节水优先　两手发力(组图)

唐涛 向学建 柳德新

传统农业，大水漫灌，水资源浪费严重，如何拨动农业节水“敏感神经”?

2014年10月，国家发改委、财政部、水利部、农业部等国家四部委联合出台《深化农业水价综合改革试点方案》，在全国27个省选择80个县试点农业水价综合改革，我省岳阳县、宁乡县、浏阳市、长沙县、涟源市被列为试点县。

“深化农业水价综合改革，旨在让农业水价更好地反映市场供求和资源稀缺程度，发挥水价在节水中的杠杆作用，激发农民的节水动力。”省水利厅财务处处长周波艺介绍。

试点工作开展以来，省政府建立了分管副省长为召集人的联席会议制度，统筹协调农业水价综合改革试点工作。省发改、财政、水利、农业等部门密切合作，发挥价格调整、资金整合、行业指导等优势，形成工作合力。各试点项目县贯彻习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的指导思想，以促进农业节水增效为目标，以完善农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，从农业水权分配、农业水价形成机制、精准补贴与节水奖励机制、用水合作组织建设、工程建设与产权制度改革等方面入手，着力深化农业水价综合改革试点，探索形成可复制、易推广的改革模式，为全面推进农业水价综合改革积累经验、奠定基础。

一、农业水权到户，用水总量“封顶”——

农业告别“大锅水”

水权，对很多人来说，还是一个比较陌生的概念。2011年的中央1号文件首次提出，建立用水总量控制制度;建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。

我省各试点项目区通过明确农业水权，按照“定额供水、计量收费、梯级计价、节约有奖、超用加价、水权可流转”的原则，推行用水定额管理，逐级分配到农民用水合作组织或用水户，从而实现农业用水总量“封顶”目标。

——推进水权改革，变“大锅水”为“商品水”。

长沙县桐仁桥灌区率先实行水权改革。“就像林权、土地承包经营权可分到农户一样，水资源也可以分下去，这就是水权，不再是‘大锅水’了。”桐仁桥水库管理所所长易进通俗地说。

桐仁桥水库，年平均供水量为1000万立方米，既承担着3.2万亩农田灌溉任务，也是长沙县北部16万余人的饮用水水源，且饮用水需求正以每年32%的速度快速增长。如何平衡灌溉供水与饮用水供水之间的矛盾?该县通过水权改革、科技计量入手，对灌溉用水实行总量“封顶”，挖掘灌溉节水潜力。

经过科学核算，桐仁桥灌区以初始水权为基础，对农业灌溉用水实行总量控制，全灌区一年灌溉用水总量为552.7万立方米。根据灌区近10年来平均用水量测算，由水库配送到农田，按照平均用水204.6立方米/亩的标准制定配水定额计划，对灌区内的受益者以支渠(村)为单位分配水权，定额内水量实行低收费，超定额部分实行梯级加价制度。改革农业水费计收方式，像预存话费一样，实行“先费后水”预存模式。供水前，由农民用水户协会向灌区管理单位预购水权，年终按实际用水量结算水费，多退少补。

——发展科技计量，改“按亩收费”为“按方收费”。

通过计量，水权才能量化。官庄水库浏阳灌区根据渠道的流量和水深、底宽和实际用水需求，建设20处量水设施，均设在每一个支渠的分水口，作为与农民用水户协会的水量计量点。在5个试点项目区，水费全部由“按亩收费”改为“按方计量收费”，全部实现斗渠口计量。桐仁桥灌区建成智能远程自控系统，既可远程控制灌区干渠、支渠闸门自动启闭，也可分段测流、分点计量，还能监测每个村组、用水户协会的水量分配。

二、水价、补贴、奖励“三管齐下”——

拨动农业节水“敏感神经”

在农业、工业、居民生活、城镇公共、生态环境等各类用水中，农业用水价格长期偏低，难以充分发挥市场机制对水资源的优化配置作用。在试点过程中，我省通过完善农业水价政策、建立精准补贴机制和节水奖励机制，“三管齐下”，以经济杠杆拨动农业节水“敏感神经”。

——建立合理的农业水价形成机制。

各项目区所在的发改物价部门对农业用水成本进行测算，在充分考虑农民承受能力、水资源稀缺程度等基础上，综合考虑水资源稀缺程度以及用户承受能力等因素，合理制定农业用水价格。改革后的水价，国有骨干工程达到运行维护成本水平，末级渠系达到全成本水平。区分不同作物，在终端用水环节探索实行分类水价。充分考虑田间水利设施建设情况、节水技术推广应用情况，对超定额用水探索实行累进加价，以此鼓励用水户节水和调整结构。

涟源市山茂水库灌区实行“分类计价，超定额累进加价”，即：超定额用水越多，加价越多。用水定额部分，粮食作物的水价为0.155元/立方米，达到运行维护费用水平;一般经济作物的水价则为0.298元/立方米，达到全成本水平。粮食作物超定额用水，递增80立方米/亩以内，水价按基础水价的1.5倍即0.2325元/立方米收取;递增80-160立方米/亩以内，则按基础水价的3.0倍即0.465元/立方米收取。

——建立精准补贴机制和节水奖励机制。

“通过农业水价综合改革，要达到节水的目的，但又不能过多增加农民的灌溉成本。这就需要建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制。”省水利厅财务处处长周波艺说。

铁山水库灌区实行的节水补贴、奖励政策，实现水价虽有所提高但农民支出实际减少、用水量减少但经济效益增加，当地不少农民尝到了节水的甜头。铁山灌区管理局发挥大型灌区经济结构多元优势，合理筹资补贴农业节水：每年安排至少不低于10万元，用于节约用水奖励及用水户协会年度评比中获得先进的单位和个人。资金来源如下：城市供水出资60%，库区养殖出资25%，电力生产出资15%。第一年安排资金10万元，今后逐年增加。

从效益上看，这是多赢之举。按照水权分配方案，已参与改革的3个用水户协会，每年可节约用水460万立方米。铁山水库的产业结构包括城市供水、农业灌溉、发电和养殖。各产业用水效益有差异，其中，城市供水效益为0.3元/立方米;发电供水效益为0.04元/立方米;养殖年产值600余万元，虽然不消耗水，但必须保证正常库水位;农业供水效益为0.01375元/立方米。平均下来，每立方米的水，产生的效益为0.082元。由此推算，通过改革，参与改革的3个协会每年因节水为铁山灌区管理局带来的经济效益为31.40万元。而且，农业节水后，可用于城市供水的水量增加，有更多的空间扩张城市供水市场或用于水生态、水环境建设。

涟源市、长沙县、浏阳市、宁乡县则实行政府补贴水价、节水回购政策。浏阳灌区管理处建立用水户协会精准补贴机制，在地方财政补助185万元的同时，对参与试点的5个农民用水户协会另外还补助奖励15万元。涟源市山茂水库灌区对农民节约用水定额部分，按0.15-0.20元/立方米的标准，出资予以回购，鼓励节约用水。同时，水权可流转，一个灌溉季结束后，节余水票可在用水户之间流转交易，也可由协会回购后卖给金石自来水厂，还可结转到下一个灌溉季。

三、发挥农民用水户协会主体作用——

“一把锄头”管水用水

在农业水价综合改革试点中，我省注重调动农民参与的积极性，在利用中央财政资金改造末级渠系的同时，推进农民用水户协会规范化建设。由农民用水户自愿参加、自我管理，主要负责末级渠系工程建设、水价执行、用水管理、工程管护等，推行“输水到户、收费到户，水价公开、灌溉面积和实用水量公开、协会账目公开”的“两到户、三公开”制度，将渠系工程的“千根线”串成了“一根针”，实现“一把锄头”管水。

涟源市山茂水库灌区项目试点启动后，在涟源市水务部门指导下，金石镇农民用水户协会及7个农民用水户片区分会随即成立，建立健全了供水管理、工程维护、水费收缴、财务管理等规章制度。灌区用水管水实行二级管理：金石镇农民用水户协会为灌区一级管水单位，主要负责测算灌区需水量，根据需水时段联系水库管理单位调水，合理向灌区受益村配水。各片区分会为灌区二级管水单位。协会确立了放水的“三先三后”(先水田、后旱土，先塘坝、后库水，先远灌、后近灌)的原则，根据各村用水量，按渠道设置好的水位流量标记，调节所属地段水闸的开启高度，定流量向各村供水，放水员再将水引入水塘和农田，一改以往“上游水飘飘、下游干焦焦”的局面。这样，避免了改革前的各家各户上渠守水，节省了劳动力资源，同时兼顾上、中、下游用水需求，避免了用水户争水抢水。

宁乡县黄材灌区试点项目区，规范化组建两个农民用水户协会——回龙铺镇农民用水户协会和煤炭坝镇农民用水户协会。按照“灌区指导、政府参与、协会管理”原则，推行水务公开，按方收费，农民用的是放心水，交的是明白钱。协会成立以前，因为灌溉时不能“一碗水端平”，很多农民不愿意交水费。现在，协会一声号召，95%的农户主动把钱交上来，剩下几个不交的也过不了关。回龙铺镇村民喻家政说，协会成立前，工程坏了没人管，现在打个电话，协会就派人来修;原来财务账目不清楚，现在清沟花了多少钱，修坝花了多少钱，每户出了多少钱，都张榜公开，一清二楚。

我省还创新建设模式，发挥农民用水户协会在工程建设管理中的主体作用。岳阳市铁山灌区、涟源市山茂灌区实行主要建材集中采购，以农民用水户协会为业主，自主选择施工主体进行项目区施工。水利部门和灌区管理单位指导解决施工中的各种技术问题，加强项目的质量监督检查。“自己的事自己更上心。”农民用水户协会对施工单位进行全过程的施工监督。涟源市山茂水库灌区以农民用水户协会为项目实施主体，完成末级渠系防渗节水改造43.7公里，铺设低压灌溉管网4700余米，建成稻作区管道节水灌溉示范片400余亩，建设各类节制闸阀59个，实现精准计量到户，灌溉周期由原来的7天缩短到了4天，末级渠系水利用系数也由原来的0.49提高到了0.8，年节水量可达126万立方米。

[改革背景]

农业节水 潜力最大

国家实行最严格水资源管理制度，给湖南划定了一条不能逾越的“控制红线”——全省用水总量到2030年要控制在360亿立方米以内，用水增长空间十分有限，亟须推动全社会形成节水护水的良好风尚。

在全社会用水总量中，我省农业用水占比近60%。省水利厅最新公布的《湖南省水资源公报》表明，2014年，全省各部门实际用水总量332.41亿立方米，其中农业用水200.19亿立方米。

农业是用水第一大户，而且普遍采用大水漫灌，用水方式粗放，水资源消耗大，节水潜力也最大。立足我国现有的水资源条件，除了加快升级农田水利基础设施，最迫切的就是通过农业水价综合改革，创新体制机制，激发节水内生动力，这也是转变农业发展方式的重要内容。

(唐涛 向学建 柳德新)

[改革成效]

节水增效 节水增收

经过近一年的努力，目前我省5个试点县农业水价综合改革试点任务已圆满完成，在农业节水、工程良性运行、生态环境、社会效益等各方面都取得了明显成效。

试点项目区水利工程完好率提高到86%，恢复和改善了灌溉面积4.16万亩，减少了输水损失，末级渠系水利用系数提高到0.8以上;项目区亩均节水82立方米;亩均粮食增产60公斤。官庄水库浏阳灌区试点后，亩均粮食产量由原来的850公斤/亩上升到960公斤/亩;灌区范围内的普迹镇，以前每亩一年平均灌溉用水高达700立方米，如今用水量减少了200立方米。

降低了工程管护费用和农业水费，降低了农民负担，试点项目区水费收缴率达到96.1%。其中：浏阳市从68.5%提高到93.5%，涟源市从20%提高到90%，岳阳县从60%提高到100%，宁乡县从55%提高到98%，长沙县从80%提高到99%。目前，官庄水库浏阳灌区执行的是物价部门核准的分类定价，粮食作物水价0.05元/立方米，经济作物水价0.06元/立方米，每亩水费比按亩收费时明显减少。

建立了终端水价制度，农民用水户协会直接管理田间灌溉、投工投劳，杜绝水费收缴过程中搭车收费和截留挪用现象，使灌区水费可以实收到位，为国家骨干工程和末级渠系的维修养护提供了保障。减少了大量的用水纠纷，维护了农村社会稳定。

我省试点项目区推进农业水价综合改革，工程良性运行得到有效保障，农田灌溉条件得到了根本改善，农民对“水是商品”的意识极大提高了，群众开始由“要我节水”向“我要节水”转变。通过充分发挥市场机制和价格杠杆在水资源配置、水需求调节和水污染防治等方面的作用，不仅实现了农业节水、农民增收，还破解了水资源与经济社会发展难题。

此外，由于灌溉用水量减少，相应扩大了河流、水库的水面面积，加快了回补地下水的速度，也相对增加了生态环境用水量，提升了灌区植被覆盖率。

随着农业水价综合改革的稳步推进，我省将进一步促进农业节水，提高用水效率，实现水资源可持续利用。