美国环境保护局即将公布奥巴马总统的《清洁能源计划》(后称《计划》)的最终版本。有关该计划的很多细节在网上都已经可以找到。《计划》虽有不足之处，但仍可圈可点。以下五点，你可能很难在《计划》的皇家线上官网（中国）有限公司发布会上听到，但它们的重要性丝毫不会因此打折。
1. 考虑到美国的法律和政治现实，《计划》成功避免了美国在国际环保舞台上自食其言。
在《计划》中，总统提出的针对所有现役发电站的限制性措施(此条款去年即已公布，今年发布的为最终版本)是美国能否在2020年以前将碳排放量降低至2005年水平的核心。
但是，截止目前，美国环境保护局所收到的来自业界和分析人士的反馈中有不少反对的声音。他们的观点是，这一目标需要对美国现有供电系统进行揠苗助长式的改造，而这样做是危险的。如果环境保护局不得不因此将既有2020年各州减排目标推迟到2022年完成，这无异于让美国在国际环境保护领域食言而肥。
为了避免这一窘境，奥巴马政府剑走偏锋，提出“清洁能源激励计划”。根据这一计划，所有能够在2020年和2021成功完成减排任务的州，都可以2022年到2030年间降低减排目标。理论上，如果各州可以贯彻这个“计划”，那么美国或多或少可以实践自己设定的2020年减排目标(之所以说是“或多或少”，还是由于美国能源系统中存在的不确定性太多，再完美的政策也不可能完全预见到每一个可能的问题)。
由于新“计划”的挤压，2022年后到2030年以前的减排量因此加大，环境保护局因此提高了2030年的工作目标加以弥补，并将2025年的碳排放量维持在和草案相同的水平线上。
外界计算的是碳排放总量时，这种数字游戏是没有意义的。但是，考虑到美国希望维系自己在国际环境保护领域的信誉，这一策略还是有其精明之处的。
2. 没有人知道美国是否能够达成其2020年减排目标。
《计划》草案的最大弱点在法律层面，尤其是关于碳排放目标条款。一定程度上，碳排放目标设定在什么位置取决于能源使用效率能够提高多少。但是，这种思路很难获得法院的支持(这背后的逻辑是，《计划》的直接限定对象是发电站，但发电站自身并不能决定能源消耗效率)。奥巴马政府很明智，没有纠结这一细节，这让《计划》的法律基础更加牢固。
但是，“清洁能源激励计划”虽然有其便利之处，也会带来新的不确定性。美国能否最终满足2020年减排目标，取决于各州是否足够彻底地贯彻了“计划”。如果一州可以启用新的风能或太阳能发电系统进行电力生产、亦或提高低收入社区的电能消费效率，根据“计划”所述，该州就会加分。
但是，“计划”加分算不上一个非常有效的刺激手段;尤其是当新的风能或太阳能发电系统造价不菲的时候(甚至可以说，期待各州因为“计划”加分就能将其贯彻到底，根本就是痴人说梦)。在没有其他政策辅助的情况下，美国各州距离完成“计划”越远，美国就越难按时达成2020年减排目标。这就导致了第三点：
3. 美国需要其他辅助性政策来完成2020年减排目标。
奥巴马政府的减排思路是，通过普及风能和太阳能发电来降低碳排放量。但是，一旦“清洁能源激励计划”无法如预想一样有效地刺激投资，美国政府就需要其他辅助性政策助推“计划”落实。
针对风能发电的生产税赋优惠(PTC)和针对太阳能发电的投资税赋优惠(ITC)或许就是解决问题的关键之一。但是，根据两项优惠政策的规定，如果环境保护局想借其刺激新能源发电体系建设达到预期水平，其成本很可能不菲;政治上能否可持续也尚难确定。希望届时美国政府能够在《计划》即将生效的档口着手修改PTC和ITC两项政策，延展其覆盖面。
4. 上有政策、下有对策，没有人知道各州到底会如何达成环境保护局设立的减排目标。
各种报告正如雨后春笋般层出不穷。很遗憾，其中很多都声称《计划》可以大幅提高可再生能源发电量、同时避免长期(到2030年左右)天然气使用量激增。这一类报告的结论主要基于两个前提。首先，美国环境保护局在计算其减排目标时，依据的是“整体建设性”——即综合新增可再生能源发电量、煤电效率提升幅度以及额外煤气转换量——根据媒体报道，新规则更看重新增可再生能源发电量。
很多报告因此得出结论，环境保护局会要求各州大幅提升可再生能源发电量。但是——这一转折很重要——因为“整体建设性”倾向于可再生能源发电增量，并不意味着各州就会因此也选择可再生能源作为自己减排的首要手段。
就算环境保护局选择“整体建设性”作为计算各州减排目标的公式，各州到底会如何“答卷”仍然有很大的自由操作空间。在这个层面上，“整体建设性”存在的意义并不大。假设一个州只想通过太阳能发电来完成减排目标，没有任何限制说它不能如此操作。天然气、核能同理适用。
之所以人们可能会认为最终版本的《计划》将在很大程度上依赖发电效率和可再生能源，是因为媒体报道称，在建模计算规定的现实效果时，环保局预测会有更多的州开始采用提高发电效率和使用可再生能源的方法，而不是依靠煤气转换量来达到目的。问题是，这是环境保护局的计算模型，而不是《计划》的强制规定。
众所周知，环保局的模型预测各州的发电效率会有很大提升。很多专家则认为，这一模型夸大了各州使用效率提升手段的规模。如果这种观点成真，现实中你将会看到各州对煤气转换量趋之若鹜(以及更多的可再生能源发电投资)。尽管环境保护局在可再生能源投资方面的模型尚未发现明显弱点，但是错估的可能也是存在的。
5. 《计划》很难完美，因为它反映的是政治现实。
环境保护局预测，《计划》实施之后带来的收益将远远高于成本。就算环保局错的再离谱，收益远大于成本的结论也是成立的。也正是基于此，我们仍然可以说《计划》的出台向前迈进了一大步。
本文想说的是，《计划》还有很多可以提升的地方。可再生能源发电的提法当然诱人，但是彻底将核能、配有碳抓取技术的煤电以及煤气转化视为推动减排的“二等公民”是不明智的。这些限制只会在增加各州完成减排任务成本的同时，提升美国食言的可能性。
此外，更为高效的减排工具并非不存在，但受政治现实所限，它们很难被写入《计划》当中。碳价立法就是其中之一。它可以跨领域、地域为全美提供更为统一的减排激励。在预算方面，碳价也可以削减财政赤字，带动工业转型。相比之下，《计划》很难为国家带来任何收入(不排除个别州可以在实施《计划》的过程中增加收入)。但是这一政策思路多年前就已经被证明是死胡同，在政治上走不通。
底线：政治在很大程度上限制了减排的空间。从根本上改革美国政治当然可以为减排提供更大动能，但很遗憾，在现实操作中这并不是一个选项。至少在目前来看，如果《计划》没能获得通过，考虑到环保局其他的政策体系都远没有《计划》这样灵活、经济和有力，那么最有可能的结果就是美国在节能减排上将无所作为。从这个角度来说，《计划》是最有效的减排政策蓝本。
作者：外交关系协会能源和环境资深研究员Michael Levi
