上海新一轮城市总体规划提出了到2040年要打造“全球城市”的发展目标和“开放、绿色、关怀”的发展导向。本文在客观评估上海城市客运系统与城市规划发展存在的互动关系和问题后，对未来城市客运交通发展趋势、问题进行预判。提出“差别化”发展思路、交通主动引导城市用地发展的策略，构筑与“全球城市”要求相适应的城市客运交通系统。
一、上海客运交通系统发展评估
上海历次城市总体规划，始终坚持中心城功能优化和有机疏散的基本思路，坚持沿着区域发展基本轴线和区域节点进行城市空间布局。在强调轴线和节点发展的进程中，城市干路、公路、高速公路、轨道交通等都曾作为城市空间发展的重要载体。
《上海市城市总体规划(1999-2020)》客运交通方面提出的“发展大容量轨道交通为公共交通的骨干体系，辅以足够容量和密度的地面公交及出租汽车，形成多方式优势互补的综合客运体系”目标和任务较好地支撑了过去十多年上海城市客运系统特别是公共交通客运的发展。
随着新形势和新情况的出现，目前存在以下较突出的问题：
1)对客运交通发展目标的理解不足。强调设施规模导向，对客运效益考虑不足，现状轨道交通外围区域客流强度低。衡量公交优先水平的指标相对单一，在规划层面仍缺少比较系统的公共交通规划指标体系，缺乏对公共交通使用者可达性、出行效率和便捷性等方面考虑的重要指标;
2)公共交通主动引导城市发展的作用不足。对长三角、上海毗邻地区客运系统统筹规划考虑不足，毗邻地区的城际客运发展定位不够清晰。市域客运交通系统支撑和引导多中心城市空间体系的作用尚显不足，中心城外围区、中心城周边地区、郊区新城居住用地为主的用地规划，导致向心的“潮汐交通”特征突出，城区交通需求从源头上就难以削减，用地功能相对单一造成客流方向上的极度不均衡;
3)客运交通设施功能布局仍不完善。中心城部分重要客流走廊依然缺乏轨道交通的覆盖;中心城周边地区客运设施能力难以适应其迅速发展的需要;轨道交通线路功能层次单一，城区线路“拉面条”式延伸服务近郊地区;公共汽(电)车网络功能结构不够清晰，中等运量的公交系统发展滞后。
4)公共客运一体化程度仍然不高。城市客运结构仍不合理，公共交通吸引力提升难度大，全市域全方式出行结构中，公交比重近几年一直维持在22%左右，中心城也只有达到35%，个体机动化则从13%提升到21%。
二、未来上海城市客运交通发展的战略方向
1、上海城市客运交通发展趋势
1)长三角城市群同城化效率提高，区域客运交通呈现城市交通的特征。长三角城市群将逐步由上海的单极中心走向上海、杭州、南京及宁波多极中心转变，区域交通系统也将向网络化转变。上海毗邻地区通勤客流将进一步增加，交通商务圈特征将愈发明显，城市交通将向区域延伸。
2)人口规模持续增长，交通需求持续增加。2040年人口规模目标按3000万人控制考虑，中心城周边地区、新城将成为人口快速导入地区。综合人口、岗位和用地等趋势判断，2040年全市人员出行总量将达到7500-8000万人次/日，平均出行距离估计为7.0-7.5公里(现状6.5公里)。中心城内部出行量缓增趋稳，增幅在10%左右。向心交通压力仍较大，进出中心城的出行仍将有30%的增幅。新城和重点地区出行量将成倍增长，内部出行比重在75%-85%。
2、上海城市客运交通发展的战略目标
到2030年，城市客运体系要适应并引导城市人口疏解和产业功能调整;到2040年，满足世界一流水平的综合交通体系要求。公共交通客运服务水平较大幅度提高，实现“易达、低碳”战略目标。
三、未来上海城市客运交通发展的分区策略
中心区(内环内)挖掘交通设施潜能。大容量、快速公共交通骨干系统应覆盖主要客运走廊;完善次、支路交通功能，注重慢行交通需求。
外围区(内外环之间)完善和加密交通网络，考虑利用既有规划线路构建轨道交通二环线，引导客流在外围转移分流;保持建设与地区开发相适应，均衡交通需求。
中心城周边地区以公共交通引导“多中心、多组团、轴向”城市空间布局形成。坚持以轨道交通轴向串联大型居住社区，加强站点周边开发，注重公共汽(电)车和自行车接驳。
新城内部参照大城市标准构筑独立的公共客运体系。新城内部围绕铁路及轨道交通枢纽，配合新城大型居住社区的建设，调整公共汽(电)车线网，并提高线网覆盖水平，成熟地区推进中运量公共交通发展，重点加强居住社区与轨道交通站点接驳服务;新城与中心城间形成以市郊铁路和轨道快线为主的多样化轨道模式;形成客运和货运功能分离的公路通道，提供快速公交、准快速公交或普通公交的道路客运条件;新城之间满足不同层次出行需求形成多样化交通模式。新城之间结合交通需求，鼓励公交出行，利用既有铁路等设施条件，形成新城之间必要的交通联系通道。
新市镇构建安全、舒适的自行车和步行交通系统。同时，提供可达性很强的内部公交体系，与中心城形成多模式快速公共交通体系联系和多层次干线公路体系，提升与周边城镇的快速连通性。
四、未来上海城市客运交通发展的TOD模式
形成基于轨道线路的“轴向集中”土地利用模式。距离轨道车站15分钟内步行可达范围为集中重点开发区域，近郊地区严格按照轨道交通站点1公里左右范围进行高容积土地开发，新市镇(组团)高密度高容积的重点开发半径限制在轨道线路两侧500-600米范围。
打造基于轨道枢纽构建多级城市中心。市中心包括传统上海的市中心，如人民广场为中心、陆家嘴等。副中心是以疏解中心区的功能，形成一定规模的商业、商务岗位吸引，主要分布在内环周边地区，还包括虹桥商务区和国际旅游度假区。中心城外围区中心主要辐射周边一定区域，形成这些区域的商业、商务中心。中心城周边地区中心主要为居住组团中心。新城中心结合新城空间规划及轨道交通车站规划，服务新城及周边地区。社区(镇区)中心每个轨道交通车站都可以成为一个社区、镇区的交通中心或城镇、社区的中心。
形成基于轨道车站引导新型城镇发展模式。郊区城镇基于轨道车站的开发范围以1公里为主，最远不超过3公里;轨道交通车站实现老镇区的更新和提升基于轨道交通车站形成合理的用地和产业布局。
确立不同区域TOD一体化开发模式。中心区进一步提升土地使用效率;中心城外围地区基于轨道车站构建高品质的居住社区和多级中心;中心城周边地区以轨道车站为中心构建居住社区。
上海市城乡建设和交通发展研究院
上海城市综合交通规划研究所
