城市群的精髓是联合，优势在整体，宗旨在分工合作。如何借力城市群的优势，打破水、大气、土壤等污染治理中行政区划的桎梏?国务院日前批复同意《长江中游城市群发展规划》(以下简称《规划》)，在生态文明共建方面，《规划》特别提出，通过加强环境污染联防联治、完善生态补偿机制及实施环境监管执法联动等措施，建立健全跨区域生态文明建设联动机制。
实践经验表明，城市群的发展普遍面临的一个问题是缺乏区域层面的治理。那么，长江中游城市群如何通过加强生态环境一体化合作，进一步突破现有的行政区域规划体制，建立跨区域流域治理的有效机制，为全国跨区域环境治理提供可借鉴的经验，本期城市版为您分析与解读。
1 城市群的产业要怎样布局?
处理好产业同质化问题，充分考虑环境承载力
为了解决大城市面临的各种问题，我国从上世纪90年代开始，在经济发展水平较高的长三角和珠三角地区开始试水区域经济一体化，开展城市群的建设。
如今，长三角和珠三角地区经济一体化水平已经非常高，逐渐形成了具有大小城市等级和产业分工密切关联的网状城市间组织结构。环境保护部环境规划院副院长兼总工、国家环境规划与政策模拟重点实验室主任王金南在接受记者采访时指出，20多年的实践证明，长三角和珠三角地区经济一体化对解决区域环境问题起到了十分积极的作用。
从产业特点来看，长江中游城市群内部产业结构趋同较为明显。一直以来，湖南、湖北、江西三省在产业上存在低水平重复建设、区域间缺乏专业化分工协作、产业关联性差等特征，如钢铁行业、汽车制造行业、化工行业等。
跨区域的城市群规划，要解决的核心问题就是如何处理好城市、产业同质化。对此，王金南认为，长江中游城市群的整体建设有利于将这种劣势转变为优势，通过打破行政区界限，从城市群整体角度重新布局和梳理产业分工与协作，将有利发挥整体竞争优势。
国家发改委地区司副司长于合军在接受记者采访时说：“我们做的跨区域城市群规划并不是一个简单的叠加，而是将城市群作为一个整体进行考虑，将产业分工布局。根据《规划》要求，在长江中游城市群建设中，在充分考虑地理空间的容纳能力和自然环境承载能力的基础上，对城市群中各个城市不同的功能进行科学定位，从而促进城市群产业布局调整和协同发展。”
那么，是不是在一定区域内，不同城市间存在相同的产业就可以看作是区域间产业同质化呢?对此，于合军认为，要辩证地来看一个区域产业同质化和差异化问题。在一定区域内实现一定程度的同质化，有利于联手打造产业集群，增强这个区域主导产业的竞争力。在这种情况下，同质化的核心或者关键是要避免恶性竞争和内部的相互蚕食。《规划》对各城市产业发展重点也进行了明确，在一些细分行业上，对于城市群内部各城市提出不同要求，从而推动构建产业上中下游协同配套的格局，形成整体合力。
与此同时，《规划》根据各个城市的资源禀赋、环境容量、发展基础和发展潜力，将通过优化基础设施布局，提高各类资源、要素和设施的利用效率与共享水平，加快推动生活方式向绿色低碳和文明健康方向转变。
2 怎么突破分割式发展模式?
建立环境管理高层协商机制，加大体制机制改革力度
王金南介绍说，从生态环境质量来看，目前，长江中游城市群生态建设水平总体上好于长三角和珠三角。数据显示，长江中游城市群森林覆盖率为53%，要远高于长三角的30%和珠三角的49%;从环境承载力综合评价来看，长江中游城市群的环境综合评价得分要高于长三角和珠三角区域;在大气环境质量方面，3个区域都面临着城市质量不达标问题;在水环境质量方面，3个区域水资源都较丰富，干流水质普遍较好，但城市河段黑臭、部分湖泊水质较差。
在我国主体功能区规划中，长江中游城市群的功能定位为重点开发地区，是长江中游城市化建设加快发展的重点地区。然而，随着这个地区城市化进程加快，区域的人口、产业会向城市群集聚，势必会进一步加剧环境污染。这对长江中游城市群区域环境承载能力提出了考验。
城市群发展是对现行分割式发展模式的绿色化突破，是区域实现可持续发展的出路。基于区域环境承载力等特殊性，在监管体制方面，既要协调城市群内各省、市之间的利益关系，又要向既监管行政区域，又监管跨行政区的大区域模式转变。
王金南认为，首先，应该加强区域环境综合决策机制建设，建立环境管理高层协商机制，共同协商应对区域性的环境问题。明确生态环境建设与保护的整体定位，确定区域生态环境建设与保护的整体目标和重点。要有一个省或市出面牵头建立这个机制，协调解决那些单靠一个省市难以解决的重大生态环境问题，促进和保障区域可持续发展。其次，不能每个城市运用“一亩三分地”的决策方式，要加强顶层设计，开展区域环境功能区划、生态保护红线划定、生态保护一体化规划的编制和实施，建设区域城市群环境共同体。
环保“标准一致化”是协同治理区域污染的前提。在王金南看来，在长江中游城市群推进和建设过程中，必须尽早统一区域环境法规与标准，包括区域环境保护条例、行业污染物排放标准、机动车燃油标准等，借助“统一”机制驱动城市群的产业升级和提升区域生态环境质量，而且这个时间表和路线图尽可能提前发布，以便每个城市都有一定的准备期。
由于城市群内各个地区的自然环境、地形地貌、河流湖泊等分布不均衡，区域内一些地区的经济发展受到了环境限制而不得不承担区域生态环境保护的功能。
国家发改委政研室主任施子海介绍说，《规划》明确提出要加大重点领域和关键环节体制机制改革的力度，在建立区域协调机制、区域利益分享机制、生态补偿机制、城乡统筹发展机制、统一市场体系建设等方面开展先行先试。
3 如何打造生态文明示范区?
以水资源保护为核心，区域合作治水护水
长江中游城市群的建设和发展可发挥长江黄金“中三角”水道独特的优势。同时，长江中游是南水北调的重要储备区，水生态保护、水资源开发、水污染治理，对全国都有重要影响。目前正在建设的武汉城市圈、环长珠潭城市群、环鄱阳湖城市群，都是在“共饮长江水”的维系之下。维护长江的生态安全是长江中游城市群发展最重要的基础、最核心的内容以及最终建设的目标，关系到建设长江中游城市群的全局。
在采访中，一些业内专家认为，武汉城市圈两型示范、长珠潭城市群两型示范和鄱阳湖生态经济圈为长江中游城市群生态文明建设和制度创新提供了很好的基础，因此，可以期待将长江中游城市群建成一个国家生态文明示范区。
正如施子海所言，长江中游城市群建设有利于共同保护长江水资源、水环境，促进人水和谐、绿色发展，引领全国两型社会建设。
“长江中游城市群要进行以水资源保护为核心的生态文明建设。”徐匡迪认为，从湖北宜昌一直到江西省，这个生态廊道要统筹江河湖泊丰富多样的生态要素，构建以长江干流和支流为经脉、以山、水、林、田、湖为一个有机的整体，使长江经济带成为“水清、地绿、天蓝”的生态走廊。
丰富的水资源为长江中游城市集群建设和发展提供了得天独厚的水资源条件，并使其能成为支撑中国经济增长的重要力量。长江中游城市群是长江中游城市化、工业化发展水平最高的地区。随着这个地区经济社会的快速发展，区域内长江和湖泊的水资源污染等区域性、流域性的公共问题都会衍生出来。
业内专家建议，长江中游城市群要建立区域协调发展体制，打破行政区划格局，区域合作治水、用水，借鉴国内外生态保护成功的经验，在水资源开发利用保护进行深度、长效合作。“打破跨行政区域各自为政的格局，形成流域环境生态保护上下联动机制。”一位业内专家表示。
长江中游城市群建设是全国经济发展重要增长极，因此，必须在建设中对水资源实行最严格的管理制度。要建立水资源、生态资源产权制度和用途管理制度，划定水生态保护红线，实行水资源有偿使用制度、生态补偿制度。在水资源配置上，划定河流生态用水量。
业内专家认为，建设全国生态文明示范区，三省应该按照中央的要求，建立高效、统一、严格一致的生态文明体系，配合地方标准出台制定符合地方的法律文件;明确生态补偿系统和责任机制;建立生态补偿制度、生态转移支付制度，明确生态补偿的主体;建立上游和下游、农村和城市、生态受益区和生态保护区之间的生态补偿机制。
