内蒙古是我国重要的清洁能源输出基地，同时也被列入国家新型煤化工和煤炭深加工示范基地。近年来，随着国家环保工作力度的加大，内蒙古过去以输煤为主的能源外送格局正在发生悄然转变。调整能源输出结构，打造清洁能源输出基地，从而减少原煤输出量并扩大就地转化规模，通过进一步加快建设新型煤化工与煤炭深加工示范项目，增加油气、电力等清洁能源的输出已成为自治区经济发展的战略选择。然而，我国节能减排指标分配政策的“一刀切”，却几乎使内蒙古陷入绝境。对此，相关人士疾呼，国家应尽快完善制度，科学分配节能减排指标。这是中国化工报记者上周采访业界专家时得到的信息。
“一刀切”不合理在哪儿？
“内蒙古是保障首都、服务华北、面向全国的清洁能源输出基地，多年来发挥煤炭资源富集优势，推进化石能源特别是煤炭清洁高效开发和利用，对于保障国家能源安全和治理大气污染发挥了举足轻重的作用。但作为我国最大的能源输出地，节能减排指标分解在当地，全部由内蒙古承担显然不合理，这将严重制约能源输出地的经济发展。”参加今年全国两会的全国政协委员、内蒙古自治区政协主席任亚平如是说。
任亚平指出，西部地区作为资源富集地区，在清洁能源输出方面发挥了重要作用。但是目前的节能减排指标分配方法没有考虑各地区的能源生产和消费结构，没有区分能源消费过程中一次能源和二次能源消费的占比情况，特别是在能源输入和输出地区间节能指标分配不合理。作为能源输入地区，由于只考核产生于区域内的一次能源消耗和污染物排放，很少考虑其消费清洁能源隐含的资源环境成本。作为能源输出地区，能源资源丰富，所产能源在满足本地区经济社会发展的同时，通过外运或提供油气电能等二次清洁能源方式将能源输送到其他地区，但是由此产生的能耗和排放大部分计入能源输出地区，增加了西部能源输出地区的减排压力，影响了输出清洁能源的积极性，进而制约国家可持续发展战略的实施。
内蒙古科技大学矿业学院副院长李继林教授告诉中国化工报记者，国家对污染物排放目标实行的是总量控制，即在核实总量基数、确定各地总量控制的基础上，对总量目标任务进行分解，层层确定消减指标，的确存在着“一刀切”的问题。当前国家将内蒙古定位为清洁能源基地，由输出煤炭改为就地转化，向外输出清洁煤化工产品及电力为主。按照国家和地方相关规划，到2020年内蒙古每年需就地转化煤炭接近4亿吨，但节能减排指标对清洁能源基地加快发展和扩大规模产生了刚性制约，内蒙古在输出清洁能源的同时，能耗和排放指标都计入内蒙古当地，既不够科学合理，也根本无力承担。如果指标分配方法不作出调整，会加大资源输出输入地区节能减排责任的不匹配性，将严重影响清洁能源的输出和使用效率。
“还有，国家还没有发布煤化工行业能耗统计标准，导致原料煤作为一次性能源消费被纳入能耗进行统计，加大了能源消耗总量，提高了完成节能减排任务指标。现在，除煤制油项目将原料煤扣除外，煤制烯烃、煤制甲醇等煤化工企业的原料煤消耗均纳入能源消耗统计范围。实际上，这部分消耗是一种物理形态的转化，并没有增加能源消耗，应当从能源消耗总量扣减。”李继林教授说。
清洁能源项目受困“一刀切”
内蒙古自治区发改委一位负责人在接受中国化工报记者采访时说，国家发改委《煤炭深加工示范项目规划》及国务院《关于保障天然气稳定供应长效机制的若干意见》出台后，内蒙古自治区获得总投资2230亿元的煤制油气项目的核准或“路条”，包括总规模280亿立方米煤制气、200万吨煤制油的新型煤化工油气项目。根据规划，预计2020年前，内蒙古将有336亿立方米煤制气、592万吨煤制油相继投产，将减少原煤运输量近2亿吨。如加上电力用煤，全区原煤就地转化率将达到50%以上。不过，这些项目可能受到减排指标的制约而前途未卜。
事实上，“一刀切”造成如此窘境的还不仅是内蒙古，这一问题普遍存在于我国西部地区。李继林教授认为，为优化产业布局，国家出台了《关于重点产业布局调整和产业转移的指导意见》，提出的资源加工型产业优先向西部资源富集地区转移战略非常正确。但“一刀切”的指标却与之相矛盾。一方面，没有参考区域发展水平和发展潜力不同因素，分配给西部地区的总量指标不足，与东部发达地区相比，西部的节能减排基数相对较小，如果按相同比例下调指标数，留给西部地区发展经济的节能减排空间将更加狭窄；另一方面，没有充分考虑不同行业能耗和排放的差异性，指标分配与各地产业结构特点和产业定位不相匹配。我国能源资源生产主要集中在西部，能源资源消费却集中在东部地区，能源资源赋存与能源资源消费逆向分布和流动，客观上造成了能源供需矛盾加剧、运输紧张、企业成本负担增加等。节能减排指标分配方法，没有考虑到西部资源富集地区重型化的产业结构特征而给予适当的政策倾斜，阻碍着西部地区资源加工型产业发展。
节能减排亟待“差异化”
国务院发展研究中心研究员胡瑞平在接受中国化工报记者采访时表示，我国东部部分发达省份已经接近中等发达国家水平进入工业化后期阶段，单位GDP 能耗强度与二氧化碳排放强度不断降低。而如内蒙古等西部地区绝大多数则处于工业化初、中期发展阶段，正在处于承接东部先进产业转移、加快经济结构调整升级的发展机遇期。所以，国家应该在节能减排的政策上加以倾斜。
胡瑞平说，一直以来，我国实施严格的节能减排措施，制定节能减排约束性指标，对于倒逼各地区加快经济结构调整、转变发展方式意义重大，取得十分显著的效果，总体调控目标基本达到。下一步亟待对内蒙古等西部地区进行“差异化”调整，制定出符合区域经济发展规律、总体成本相对较低的节能减排目标分解方案，也要考虑新型煤化工等重点行业与其他行业的差异。在主要污染物排放总量控制和能源消耗等方面做到差异化，做好生态环境保护，在公平的前提下兼顾各地区的差异化。
工信部赛迪研究院工业节能和环保研究所所长顾成奎表示，国家需要研究制定差异化的工业节能减排政策措施。一是研究制定区域工业节能减排差异化政策，在淘汰落后产能、新上项目能评环评以及节能减排技改资金安排等方面，充分考虑东部与中西部的地区差异；二是研究制定工业行业节能减排差异化政策，在节能减排技术装备推广、能源消耗和主要污染物排放总量控制等方面，充分考虑重点行业与一般行业的差异；三是研究制定工业企业节能减排差异化政策，节能减排服务、绿色采购、绿色信贷等方面，充分考虑大企业与中小企业的差异。
记者了解到，今年的全国两会上，内蒙古代表团提交了一份《关于改革完善节能减排指标分配体系的建议》，力求为清洁能源基地建设谋求发展之道。建议一是改革和完善目前按基数分解节能指标的办法，设定差别化的节能考核指标体系；二是合理调整能源输出地区和输入地区能耗排放控制目标，增加能源输出地和承接产业转移地区的能耗和排放指标，核减能源输出地区外送能源产生的能耗和排放指标；三是在编制“十三五”规划时，在总量分配和指标安排上给予适当倾斜，适度增加能源消费和大气污染物总量指标；四是界定国家和地方重大示范项目能耗和减排指标管控范围，由国家统一调配；五是加快建设全国统一的跨区域节能量和排污权交易平台，通过市场化手段，解决有关地区能耗指标和污染物排放指标不足的问题。
