APEC蓝，曾是2014年的热点话题。“留住APEC蓝”反映了全国人民对于环保的心声，也是人们吃饱穿暖后对良好生活环境的诉求。APEC蓝的经验，给我们治好大气污染带来了希望，提振了全社会的信心。但也不应该否认大气污染的严重性和复杂性，不应否认“天变蓝”的艰巨性和长期性。虽然风可以驱散和稀释污染物，但大风过后污染物还会积累，超过大气环境容量还会出现灰霾天气。因此，应加大治“霾”力度，采用环境标准和经济杠杆而不仅仅是行政措施，推进产业结构和能源结构调整、汽车尾气、施工现场和道路扬尘治理等工作，将排放标准作为产业准入和淘汰落后的门槛，形成倒逼机制；加强信息披露、环保监督和执法，实行区域联防联控，发挥环境司法作用，促进公众参与，使APEC蓝成为常态，使生态文明新时代早日到来。
周宏春
APEC蓝，是2014年的热点话题之一。“留住APEC蓝”反映了全国人民对于环保的心声，也是居民吃饱穿暖后对良好生活环境的诉求。APEC蓝的经验，给了我们治好大气污染的希望，提振了全社会的信心。这些将影响我国环保决策，影响“十三五”环境保护规划思路和重点选择。
本文在简要回顾APEC蓝及所采取的空气质量保障措施基础上，对来之不易的APEC蓝及相关问题进行了讨论，并提出对策建议。
对APEC蓝及空气保障措施的简要回顾
APEC蓝是2014年的热点话题，在2014年底《科学美国人》（中文版）、汉语盘点2014、十大流行语、2014十大气象事件等年终排名中“榜上有名”。
APEC蓝，特指在北京召开亚洲太平洋经济合作组织（APEC）第22次非正式领导人会议期间，北京市出现的蓝蓝天空。以污染程度天数表示，2014年11月1日至12日，北京空气质量为一级（优）的4天、二级（良）7天、三级（轻度污染）1天，没有四级以上天气。而此前的10月，出现四次“灰霾”；敏感人群约半个月“不宜出门”。
2014年12月17日，北京市环保局发布了APEC空气质量保障措施效果评估结果。结果显示，APEC会议期间，北京市二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物（PM10）、细颗粒物（PM2．5）和挥发性有机物等的排放分别削减了约39．2％、49．6％、66．6％、61．6％和33．6％，平均削减50％左右。北京市细颗粒物（PM2．5）浓度为43μg／m3；PM2．5浓度削减了19．8μg／m3左右，区域污染传输的减少贡献6．8μg／m3左右。按保障措施对PM2．5下降的贡献，北京市环保局的评估给出了顺序，机动车限行与管控排在第一位，贡献了39．5％；接着是燃煤和工业企业停限产，贡献了17．5％；工地停工和道路清洁贡献了19．9％；北京市机关事业单位放假调休6天贡献了12．4％（北京市环境保护局，2014年）。
APEC蓝来之不易，是各地管理者、企业和居民共同努力的结果。首先，制定出台了《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量方案》，将北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等省（市区）确定为重点控制区，明确了一把手亲自抓、负总责；北京及周边地区发布各自的空气质量保障方案，并将任务分解到职能部门；建立了区域空气质量会商机制。最高一级空气重污染应急减排措施实施范围覆盖北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等省（市区）。会议期间，累积停产企业9298家，限产企业3900家，工地停工40000余处，日限行车辆1173万辆。加强环保监管，严格执法。环境保护部派出16个督导组，检查工业企业1286家，施工现场250处，以及秸秆、垃圾焚烧、扬尘等问题。各地出动43．4万人次，检查工业企业6．1万家，其他污染源12．3万处（雷宇等，2014年）。相关责任人受到处罚。石家庄市处理相关责任人29人，5家企业负责人和4名责任人被行政拘留，个别市长和官员被约谈。
人努力离不开天帮忙。中国气象中心的一篇文章，分析了冷空气与污染物积累的关系：2014年11月1日，随着一股冷空气的来临，雾和霾逐渐消散，空气质量变好；3日夜间至4日，受静稳天气影响空气质量指数（AQI）升高；5日，受冷空气影响白天空气质量好；7日夜间起，气象条件变差，轻度霾开始出现，即冷空气和大风驱散、稀释了污染物，冷空气进退与灰霾散聚吻合。北京污染物排放总量大，如果大气条件静稳，两三天时间空气质量就会达到中度或重度污染水平，出现灰霾天气（吴恒，2014年）。
总之，正如习近平总书记2014年11月10日在APEC欢迎宴会上致辞时所说的，APEC蓝是“人努力天帮忙”的结果。11月13日《人民日报》的文章认为，是“三分天帮忙，七分人努力”。
对APEC蓝及大气污染治理的若干讨论
尽管国内外对APEC蓝的讨论很多，但一些认识仍然模糊，一些数据仍然需要深入分析，一些做法和经验仍然需要认真总结。
——有了APEC蓝经验，也不能否认大气污染治理的艰巨性
APEC蓝使人们看到了灰霾治理的曙光，提振了信心。过去认为30年才能治好的空气污染，有人认为20年或15年的时间就能治好，因为有了APEC蓝的经验。与此同时，必须认识到大气污染防治的艰巨性和复杂性，不能盲目乐观。
做好持久战和攻坚战的准备。空气污染是“城市病”之一，发达国家的一些城市空气污染治理花了几十年时间，足以说明治理的难度。APEC会议期间实施的临时性空气污染应急措施，证明可行且是有效的；但不能由此认为只要执行清洁空气行动计划的措施，就能用比发达国家更短的时间使天变蓝，毕竟污染物排放与一国一地的发展阶段密切相关，而且要对症下药，下大力气，采用正确的思路和技术路线图。
公众科学素养迫切需要提高。“雾霾”被媒体广泛使用并被公众接受，但雾和霾不是一回事。雾是一种天气现象，当低层大气中的水汽达到饱和状态时，会出现水汽凝结物悬浮在空中的现象，气象学称之为雾。霾（也称灰霾）是人为活动排放的污染物在空气中积累的结果。最新研究发现，北京的PM2．5主要由二次污染物（二次气溶胶）构成；二次污染物又是由一次污染物在一定条件下经光合作用产生的。减少污染物排放是大气污染防治的关键。
APEC蓝的经验认识需要深化。没有人的努力，不减少污染物排放，APEC蓝不会出现，因为我国的环境承载能力已经达到或接近极限。我们要治理“霾”而不是雾，也不能满足于“大气污染靠风刮”。雾是一种自然现象，虽然影响能见度从而影响交通，但对人体健康并无大碍，而霾则不然。尽管风可以驱散和稀释污染物，但大风过后污染物还会积累，超过大气环境容量还会出现灰霾天气。因此，不能以“人努力”和“天帮忙”的“三七开”思路来部署大气污染治理。
——汽车限行效果值得肯定，但也应更多地利用经济政策
汽车限行对北京PM2．5下降的贡献最大。这一行政性的临时性措施受到不少质疑，而采取经济政策的呼声日增，毕竟降低车辆活动强度和降低单车排放因子，均能起到降低机动车污染物排放的作用。
利用经济杠杆促进机动车污染物减排。征收汽车拥堵费和排污费，可降低机动车使用强度；避免“有钱就能浪费资源”的质疑，应出台法规禁止超大排量汽车的生产、销售和使用，使“有钱也不能浪费资源”成为价值取向，不能“有钱就任性”。同时，污染物减排措施不应伤害汽车产业的健康可持续发展。用公共财政（部分来自摆地摊人的税收）补贴买得起汽车的人的超标车淘汰，没有任何公平性。促进消费，扩大内需，是我国经济新常态下的政策导向。汽车消费是内需的重要方面，汽车产业发展可以带动几十个关联产业发展。因此，对汽车利用的政策导向应是：鼓励拥有，提高使用成本，禁止不达标车上路。对节能、新能源汽车的补贴政策，也不应长期实施，以免养成“政策依赖”。
超标车的淘汰标准应是排污达标而不是使用年限。北京有40万辆国一标准车和60万辆国二标准车。经北京环保局测算，如果全部换成国五标准车可以达到APEC会议期间机动车的减排效果。对国一、国二标准车的淘汰，应采用排放标准而不是使用年限。虽然我国汽车质量还难以“经久耐用”，但以使用年限或行驶公里数作为淘汰标准，不利于资源的可持续利用。我国一些城市实施的汽车限购、限行政策，也不利于居民平等享受发展成果，应逐步纠正。
将交通污染物减排，纳入对各级政府的统计、考核指标体系。北京市已制定将空气质量保障纳入对各级政府的考核办法，并定期公开考核结果。如果考核不合格，除对地方政府通报约谈，还将实施停止审批地方新增工业项目、对负主要责任的领导干部岗位调整、追究责任等办法。指标集成了各项工作成效，因而应该成为污染物减排的目标导向；在实施中还需要防止“数据失真”。
——燃煤和污染型企业停限产效果明显，但不能作为常规措施
虽然关停燃煤和工业企业对APEC会议期间PM2．5下降起了很大作用，但产业结构和能源结构调整很难因人为干预在短期内见效，还应避免污染伴随产业的转移而转移。
以环境标准作为产业准入和落后淘汰“标尺”。在满足工业化和城镇化发展需求、实现区域协调发展的前提下，燃煤和污染型企业停限产应与目前实施的淘汰过剩产能、绿色转型发展等协调统筹，更多地依靠技术、标准、能效、质量等“标杆”，淘汰高能耗、重污染、低效率的技术、工艺和产品，形成企业自主创新的内生动力，形成自主知识产权和核心竞争力。
关停企业不应成为污染物减排的“常态”。任何企业的生产和运行均有一定的技术和管理规范，节日、重大活动关停企业会增加资源消耗、浪费能源、增加污染物排放，因而不应成为污染物减排的常规措施。对企业已有的清洁生产和环境保护的经验应加以总结，并推广应用。环保主管部门应当加强监督、加大惩罚力度，促进企业采取源头减量、过程控制和全生命周期管理等环保措施，减少污染物排放。应给企业更多的选择机会，避免北京在20世纪八九十年代推进锅炉“煤改油”、“煤改气”，尔后又推倒重来的现象再现。
污染不能伴随产业的转移而转移。由于地区发展差异，产业转移成为地区梯度发展的理论基础。应避免一个地方的污染型企业关了后又搬到另一个地方重新开张；如果治理赶不上污染速度，会出现“只污染不治理”问题。既应避免京津冀一体化中的污染转移，也应防止东部向中西部转移、城市向农村转移。企业转移（工厂搬迁）只有在工艺技术升级并达环境标准的前提下才能重新建设，污染随着产业转移，必然导致污染的区域蔓延。
——区域联防联控是重要的环保措施，但不能成为推卸责任的借口
空气质量是本地污染物排放、周边地区污染物传输和气象条件共同作用的结果。北京市大气污染物源解析表明，28％－36％的污染物来自区域传输。保障北京空气质量首先是本地减排，联防联控也是必要保障；其他地区也是如此。
会商机制应持续下去。联防联控，写进了《大气污染防治行动计划》且已成为共识，APEC会议期间也有了很好的实践。APEC会议期间，由北京牵头、六省（市、区）建立的预报预警会商机制，对准确预判环境形势，及时启动或升级应急措施等发挥了重要作用。这个机制应当持续运行下去。当研判未来一段时间区域内可能发生重污染时，及时启动区域层面的预报预警，并为区域联动减排提供决策支持。
建立可持续的利益机制。我国对生态建设已经或正在建立补偿机制，享受生态服务和生态产品的地区，对生态环境建设地区给予补偿。同理，对保护环境付出额外成本的地区，享受环境效益的地区也应当给予某种形式的补偿，具体的补偿内容、形式，可由双方协商并通过契约的形式确定下来，这也是市场经济的通行做法。
区域传输不应成为推卸责任的借口。的确，污染物区域传输会影响一个地区的环境质量；但国内外的污染源解析表明，区域传输、特别是远距离传输对一个地区的环境质量影响有限，北京市区内有霾而密云的天空晴朗是常见现象；北京市内就有这样的差别，区域范围的差异更是如此。因此，应优先解决本地环境污染；治理了本地污染，才能实现天变蓝的整体环境质量改善目标。
——环保监督执法应该常态化，并发挥环境司法作用
APEC会议期间，国家和地方的环境保护督察组，检查污染企业的污染物减排情况，约谈“不作为”官员等，成效明显。避免“既是运动员又是裁判员”的角色混乱，应清晰部门职责边界，减少权力“寻租”空间。
明晰地方环境保护部门职能定位。我国环境保护垂直管理试行多年，一些地方实行省以下垂直管理；国家建立了区域性环境督查中心。在调研中发现，一些基层环保部门人员没有编制，甚至靠企业排污费生存。排污收费是国外实施很好的环境政策，但在我国出现了两种不正常情形：一是收费单位不希望排污单位减排（因为排污多收费就多），二是排污单位没有污染物减排的积极性（因为少排了收费也不降）。这种情况必须改变。各地应确定必要的环保编制，逐步增加公共财政投入；或由上一级环保部门负责基层的督查；如果人员过多则应按国务院清查“吃空晌”部署精简人员，以提高环保行政效率。
发挥区域环境督查中心作用。新修订的《环境保护法》明确了地方政府的环境保护责任，应处理好中央政府与地方政府的关系，充分发挥地方政府的督查作用，使之责任与权利相适应。我国建立了华北、华东、华南、西北、西南、东北六个环境保护督查中心，应发挥这些区域督查中心的作用，除加强监测外，更应加强地方环境保护信息发布、执法情况督查等方面的功能。
对环保违法行为的处罚逐步实现司法化。在我国经济新常态下，对环保违法行为的处罚应当创新模式，尽可能减少行政执法和处罚的“自选动作”，而应依据最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，发挥司法部门裁定和处罚环境污染事件的作用，即环境违法行为的司法裁定和惩罚应该常态化。
对大气污染治理的启示与建议
——若干启示
APEC蓝说明，只要采取合适措施，包括机动车减排、燃煤和污染型企业关停限产、控制工地和车辆扬尘等，可以得到我们想要的结果；换句话说，只要我们想治理好大气环境污染，就有可能使“天变蓝”。
APEC蓝的经验说明，城市“灰蒙蒙”的天空，可以采取大气污染综合治理措施，在短期内使天变蓝；“天帮忙”是APEC蓝的外部因素，没有大气污染物排放总量控制，没有污染物减排，APEC蓝只能是短暂现象。肮脏的空气不能像治理污水那样治理，只有减少向大气排放污染物，大气污染才能避免。
留住“APEC蓝”，是居民在解决温饱以后的环境诉求，是经济新常态下的环保呼声。正是有了公众的环境需求，有了公众环境保护意识的觉醒，有了公众的监督，环境保护标准才能提高，企业才能自觉采取清洁生产技术和工艺，大气污染才能得到治理；只有政府、企业和公众的联动共进，天才能“变蓝”。
出台APEC蓝的保障措施，更没有普遍意义，属于临时性、行政性措施。从全国看，需要完成我国工业化和城市化的历史任务，需要考虑经济发展和环境保护的平衡。重要的是，还可以采取更经济性、更公平性的措施。只有这样，才能实现经济效益、社会效益和环境效益的有机统一。
——一些建议
“十三五”环境保护规划应体现新思路新要求。在经济新常态下，应处理好目标导向与问题导向、重点突破与循序渐进、尽力而为与量力而行的关系，设定目标必须可行性，围绕目标确定重点任务；或以解决危害居民健康的重大环境问题为突破口，下大力气加以推进，避免“数字减排”。随着我国财政收入由高速增长向中低速增长的转变，应利用好PPP机制，以尽可能小的资源环境代价发展经济，以尽可能少的资金投入达到保护环境的目的。
提高认识水平。我国不能重蹈发达国家“先污染后治理”的老路；如果还靠过渡消耗资源能源、排放污染物获得GDP，不仅影响我们这代人的生存和发展环境，还将挤压子孙后代的资源和生存空间。应改变那种“重经济轻环境、重速度轻效益、重局部轻整体、重当前轻长远、重利益轻民生”的观念，转方式、调结构，推动产业绿色转型发展，只有人努力了才能天变蓝。
实行责任终身追究制度。新修订的《环境保护法》明确了按日计罚制度，让违法排污者对“污染损失”进行补偿；对造成严重后果的责任人，依法追究刑事责任。这样做可以使企业树立污染治理的主人翁意识，增强责任感。应独立进行环境监管和执法，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的干部，加大处罚力度，实行终身追究责任，不能把一个地方的生态环境搞得一塌糊涂后，再拍屁股走人，从而解决“形象工程”、“政绩工程”以及乱作为、不作为等问题。
公众参与和行动。应加大节约资源、保护环境、可持续发展的宣传力度，并使之成为社会氛围。公众不仅参与环境保护，更应从自身做起，从小事做起，如尽可能多地绿色出行；想要生活在白云蓝天的环境里，不能出门就开车，对排放超标的车必须按规定进行检测和维护，以减少尾气排放。只有社会各界的共同努力，APEC蓝才能成为常态，生态文明新时代也才会早日来到！
（作者单位：国务院发展研究中心社会发展研究部）
