12月4日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(113号文)，并公布首批30个政府和社会资本合作模式(PPP)示范项目，总投资规模约1800亿元。30个PPP示范项目涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。
同一天，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，对开展政府和社会资本合作(PPP)提出具体要求。
同时，国家发改委随意见一并印发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。
3份文件同一天落地充分显示了中央政府推动PPP模式的决心，但两部委的出发点和目的是否相同，3份文件释放哪些信息?本期报道将进行专业分析。
财政部和国家发改委近日分别发布了针对政企合作模式(PPP)的《操作指南》和《指导意见》，一方面说明承担综合管理职责的中央部委竞相落实三中全会决议和国务院领导指示的行动迅速;但另一方面证实了市场此前的一种担忧，即如果缺乏协调，不同部委发出的声音难免有乱调、重音现象，形不成和弦，让地方政府无所适从。
此前，财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)和国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(2724号文)已经出现大部分内容重复让业界有些困惑。
国家发改委从酝酿文件到正式发布，推进速度非常快，但征求意见过程(包括专家意见)略显仓促，可能影响到文件的前后连贯性和可操作性，尤其是《通用合同指南》需要仔细的推敲。
相比而言，财政部的《操作指南》从7月立项，前后经过近5个月、二三十稿修改，下发地方财政部门及多次在部内司局征求意见，广泛借鉴了国际最佳实践和国内过去10多年PPP应用的经验教训。尽管推出比较慢，但基础工作相对扎实。在这方面，已经得到不少学界业界专家的肯定。
12项规定让新一轮项目更规范、专业
财政部《操作指南》可成PPP操作工具书，消化理解较为简单
财政部的《操作指南》是近来这批文件中对未来PPP运作质量和规范性影响最大的一个政策。此前相关文件出台后，地方普遍反映很多操作性的问题不明确，还是不知道如何着手开展工作。
而此次发布的《操作指南》可以作为是解决PPP操作的工具书，消化理解也比较简单。《操作指南》中，不仅把PPP项目全生命期分为5个阶段(识别、准备、采购、执行和移交)、19个步骤，还包括PPP流程图和重点名词解释。
由于编制时借鉴了国际PPP最佳实践、结合国内运作经验教训，上海财经大学中国公共财政研究院博士王茵曾表示，《操作指南》与世界接轨，同时给政府提出的要求很高，政府要全方位自我建设才能够真正把PPP做好。
那么，新一轮项目怎么做才能更规范、更专业?
鼓励设立PPP中心作为统筹协调机构。这是国际实践中PPP机构建设的首次本地化。
提出PPP项目允许社会资本发起。这是国际上PPP项目发起方式之一的体现。
引入PPP可行性评估通行方法学。Value for Money(物有所值)更详细地解释了其定性和定量评价方法要点。
引入财政承受能力评价方法。呼应新预算法及新一轮财政预算改革中的跨年度预算平衡和中期规划能力建设，重视PPP可能引致地方政府或有债务风险。
规范了项目实施机构。《操作指南》中规定只能是“政府或其指定的有关职能部门或事业单位”，这与国家发改委的2724号文中项目实施机构是“相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构”，有一些差异。
项目实施方案受到重视。《操作指南》详细描述了实施方案内容要点，其中风险分配基本框架是意图改变过去对复杂项目的风险管理缺乏分析抓手而引入的。另外，交易结构、合同体系、监管架构等都值得关注。
PPP项目采购方式有所创新。政府方遴选社会资本合作伙伴的过程，除了政府采购法规定的5种方式外，结合PPP项目特点，首次引入竞争性磋商的方法，是不容小视的制度创新。欧盟的政府采购指令中就规定了这种更适于PPP采购的程序法，这很可能改变我国过去多年“一刀切”的不合理现象。
首次强调PPP合同信息公开的要求。《操作指南》中第21条规定项目实施机构应将项目合同在指定媒体上公告，说明公众监督是基础，不会让项目沦为空谈。
项目执行中注重对社会资本融资活动的监管和支持。《操作指南》首次提出直接介入协议概念，这是国际项目融资通行的一种保障政府和债权人权利的机制。
强调绩效管理和产出说明的应用。从政府支出视角看，PPP可理解为政府购买公共服务的行为，要按效付费。主要运用的工具即描述政府采购需求和标准的项目产出说明，作为执行期间政府对项目公司绩效监测的准据。
争议解决将政府与社会资本的争议界定为两类。与公共品提供和采购相关的，依仲裁或民事诉讼程序;与政府履行公共管理职能相关的，遵循行政诉讼程序解决。这种区分争议解决渠道的方式，与国家发改委特许经营法的立法思想一脉相承，一定程度缓解了市场主体对PPP合同争议法律定性和讼争程序的担忧。
引入“恢复相同经济地位”的术语。这《操作指南》强调项目资产移交时合理补偿如何确定的基本原则。
《指导意见》还有哪些需要完善?
原则性内容多，没有厘清关系,与其他部门文件缺乏协调性
《指导意见》立意很好，从国民经济综合管理与平衡角度，推动体制改革的部门职责出发，正式吹响了开展PPP的号角。
《指导意见》第三部分的项目适用范围描述准确为“政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”并作了详细列举，有助于减少一些如商业地产开发等非公共品、公共服务包装成PPP的瞒天过海做法。
然而，虽然《指导意见》明确了很多问题，但也有值得思考的地方。
问题一：如何界定PPP和特许经营?
既然国家发改委鼓励推行的PPP模式是指“通过特许经营、购买服务、股权合作等方式”，那么特许经营与PPP是什么关系?如果特许经营是PPP模式其中一种体现形式，怎样理解国家发改委起草的《特许经营法》或最近提出的《特许经营管理办法》?其中的特许经营定义基本等同于PPP。
问题二：一定程度鼓励了政企不分
《指导意见》第四部分工作机制中提出的健全协调机制、明确实施主体和建立联审机制等想法很好。不过，协调机制中提到“与有关部门建立协调推进机制，推动规划、投资、价格、土地、金融等部门密切配合、形成合力”，其中并没有同样支持PPP模式的财政部。
关于实施机构的规定，如果允许国有的“行业运营公司”作为代表政府方的PPP实施主体，可能继续模糊了国有企业与具有公共管理职权的政府部门、事业单位的界限，一定程度上鼓励了政企不分继续存在，在地方政府层面不应鼓励这种做法。
问题三：《合同指南》中还有问题没有厘清
《指导意见》以附件形式发布《政府和社会资本合同项目通用合同指南》，供PPP项目当事方参考，是提高运作效率、提升项目质量的好方法。但是，曾参加《合同指南》征求意见稿讨论会的专家透露，讨论时发现文中还有不少问题需要厘清修订，而不知为何就作为正式发文的附件定稿公布了。
作者为济邦咨询总经理
相关资料
财政部首批30个PPP示范项目——即8个新建项目、22个存量转型项目，是从全国申报的近70个新建PPP项目和80多个存量转型项目中确定的。经各省级政府筛选过后，仅占申报量20%，说明相关部门对选定示范项目相当审慎，宁缺毋滥。
示范项目行业构成中，能源类4个、水务环境类15个、交通类8个、其他3个。由此可见，水务环境类仍是地方基建投入的重点。地域上来看，江苏、安徽占了大多数，共达13个。这可能与这两省比较重视PPP工作，与相关部门组织管理有力有关。
其实，从项目运作周期和方案设计看，新建项目难度更大些，存量转型尚在摸索中，主要与地方对如何识别和界定存量项目、相关资产负债如何处理并不熟悉有关。
