夏光。龍金光 攝
■人物名片
夏光 現任環保部環境與經濟政策研究中心主任，兼任環保部科學技術委員會委員，長期從事環境保護政策研究和管理工作
“我們要像對貧困宣戰一樣，堅決向污染宣戰。”3月5日，國務院總理李克強在十二屆全國人大二次會議開幕會上作上述表示。
在“唯GDP”的指揮棒下，中國環境付出了前所未有的沉重代價。就在“兩會”前一周，中國約七分之一的國土持續籠罩在霧霾之中。在眾多代表民意的“兩會”關鍵詞中，“霧霾”成為關注的焦點。
霧霾天何時不再來？這在環保部環境與經濟政策研究中心主任夏光看來，樂觀估計得要10—15年。由於自然天氣因素和人為污染物排放的共同作用，徹底治愈霧霾困擾並非“一劑藥方”就能產生療效。但《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定決定》(下稱《決定》)首次確立了生態文明制度體系，從源頭、過程、后果的全過程，闡述了生態文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。
值得一提的是，《決定》對生態文明的制度安排有著清晰的邏輯鏈條。把制度安排分成了三大類。首先是解決職能和責任的問題，明確這些制度是用來管執政者的，比如說目標體系、考核辦法、獎懲機制、責任追究、生態紅線等﹔第二類就是法治和管理，則是針對全社會來進行管理的，用法治的辦法、經濟手段調節等來執行，如排污收費制度﹔第三類則是屬於文化建設內容，叫做道德和文化制度，內容包括引導公民形成生態環保行為習慣、綠色消費、公民的環境權益……這是屬於社會文化領域的，它也是制度。這一背景下，備受關注的綠色政績考核體系等制度建設已躍然紙上。推動生態文明成為一次新的社會改造運動。
環境改善估計要10—15年
霧霾分為兩大類型，一種是大范圍短時間內，上百萬平方公裡都在霧霾的籠罩之下，這主要與氣象變化有關。這類霧霾持續時間短，北風一來就吹散了。第二種霾是與人類活動息息相關。比如局地性、常態化的城市灰霾，它繚繞在城市上空，隻要不刮風就會籠罩在你的頭上。
南方日報：我國政府於2013年9月發布《大氣污染防治行動計劃》，在你看來，全面遏制環境惡化的趨勢並使環境質量有所改善，樂觀估計需要多少年？
夏光：得要10—15年。根據科學的解析、測算，“霧霾”的主要來源是這麼幾大塊，工業佔10%—20%，這是工廠排放的。然后就是機動車佔24%，城市揚塵佔10%左右，還有生活排放，比如說餐館的油煙，這都有貢獻。最后還有24%左右來自周邊地區，這是一個大概的結構，當然，各個城市略微不一樣。
由於自然天氣因素和人為污染物排放的共同作用，徹底治愈霧霾困擾並非“一劑藥方”就能產生療效。從中短期來看，要從幾個源頭控制，包括工業減排、城市管理、綠化和增加濕度這幾個方面。從長期來看，最重要的是改變經濟發展方式，調整產業結構，落后產能該淘汰的要淘汰，不該淘汰的要逐漸轉移等。
南方日報：為什麼現在灰霾天氣多了呢？
夏光：主要因素還是氣候變化。全球特殊天氣都不斷增加，像嚴寒、暴風雪、地震、海嘯……大霧天氣增多，整個人類的排放量太大了。過去沒有霧的時候能夠消化掉，靠風等能驅散。而現在霧這麼重又沒有風，所以排放污染物全在空氣中待著，而且累積起來，越到后面越重，所以越來越難以接受。
南方日報：我們注意到，霧霾出現的時間長短不一，這裡面有什麼區別？
夏光：如果拉長時間尺度來看，霧霾應該分為兩大類型，一種是這種大范圍短時間內，上百萬平方公裡都在霧霾的籠罩之下，這主要與氣象變化有關。這類霧霾持續的時間短，最多一周就過去了，因為氣象條件一變，北風一來就吹散了。對人體健康也不會造成明顯的影響，因為畢竟時間短。
第二種霾是與人類活動息息相關。比如這種局地性、常態化的城市灰霾，它繚繞在城市上空，隻要不刮風就會像烏雲一樣籠罩在你的頭上，若沒有風，這些排放物聚積在上空，而且離地面比較近。這類霧霾才以人為影響為主。
像大范圍、短時間的這種霧霾人類很難控制，主要是自然氣象引起的，隻能消極應對它。但第二類是人類可以主動調控的，就是因為你的排放量太大，所以必須要大規模減排。要減少煤炭的直接消費，通過各種措施，現在大家減煤的積極性倒是很高，但天然氣又跟不上，沒有足夠的天然氣來接替，所以現在又採取清潔煤的方式。
干部考核不能以GDP論英雄
未來的干部政績考核，將從五個方面體現“不以GDP論英雄”，一是考核不能“唯GDP”，二是不能搞GDP排名，三是限制開發區域不再考核GDP，四是要加強對政府債務狀況的考核，五是考核結果使用不能簡單以GDP論英雄。
南方日報：去年底，中共中央組織部向全國發出重要通知——《關於改進地方黨政領導班子和領導干部政績考核工作的通知》，正式宣布改革中國地方政府和官員的政績考核辦法。公眾很好奇：這場改革會怎麼改？比如具體哪些指標納入生態考核？
夏光：中國政績考核機制改革的重要一步是向分類的“綠色GDP論英雄”過渡。
未來的干部政績考核，將從五個方面體現“不以GDP論英雄”，一是考核不能“唯GDP”，二是不能搞GDP排名，三是限制開發區域不再考核GDP，四是要加強對政府債務狀況的考核，五是考核結果使用不能簡單以GDP論英雄。
例如以生態保護為主的那些區域，像青海、新疆，生態環保的比例就更高了，佔到40%—50%，像青海源頭地區就索性不要GDP了，不考核你GDP，就純粹考核你生態環保。所以首先是逐漸提高生態環保的指標，評價考核干部，這類權重應上升。
南方日報：中國幅員遼闊，每個地區經濟特征和發展優勢不同，如果依照主體功能區的劃分，政績考核評價體系有哪些不同呢？
夏光：前面也介紹到，按照中組部《通知》，根據主體功能區的劃分，對限制開發區域不再考核地區生產總值。對限制開發的農產品主產區和重點生態功能區，分別實行農業優先和生態保護優先的績效評價，不考核GDP、工業等指標。
對禁止開發的重點生態功能區，全面評價自然文化資源的原真性和完整性保護情況。對生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，重點考核扶貧開發成效。限制開發區域、禁止開發區域是中國重要的國土規劃概念，其最終的國土比例可能佔到中國國土的20%—40%。
南方日報：終結“唯GDP”固為好事，但知易行難。現實的挑戰是“GDP崇拜”慣性強大，如何真正扭轉？新的考核制度尤其是生態考核是新事物，如何科學實施？
夏光：中央強調不簡單以GDP論英雄，並不是不要GDP，不是不要經濟增長，中國仍然堅持以經濟建設為中心，但釋放強烈信號給地方，可以不再為GDP糾結，而把主要精力放到轉方式、調結構、促改革、惠民生上，不搞“政績工程”、“形象工程”，不靠盲目舉債搞投資拉動，不以高投入、高排放、高污染換取經濟增長速度。其實隻要中央下定決心執行“不以GDP論英雄”的政績考核，並且未來在干部提拔上也能做到此點，地方政府的政績觀應該能盡快扭轉過來。
生態補償應注重賠償性的補償
生態紅線是一個比較大的概念，就是為了維護一定的生態環境質量而採取的防護底線。首先要搞清楚什麼是生態紅線？它又是一個制度體系。生態紅線是一個最低的生態環保要求，不能再退了，或者叫底線要求，這個詞本身就意味著是一個最低的要求。
南方日報：生態紅線制度上升為國策。環保界學者擔憂，紅線劃定難度極大，后續的巨額資金和法律制度等能否跟得上？如難以落實，生態紅線極可能虎頭蛇尾，淪為又一個生態概念。您怎麼看這個問題？比如，紅線的劃定范圍、技術流程、落地原則及成果要求等？
夏光：總體上說，生態紅線是一個比較大的概念，就是為了維護一定的生態環境質量而採取的防護底線。首先要搞清楚什麼是生態紅線？它又是一個制度體系。生態紅線指的是一個最低的生態環保要求，不能再退了，或者叫底線要求，這個詞本身就意味著是一個最低的要求。生態紅線包括這些內容：第一就是國土生態功能規劃，比如說有禁止開發區、限制開發區，這些在地圖上都可以畫出來，像生態自然保護區，還有像國家公園等劃分，這些東西在地圖上畫了紅線，有法律法規約束，不能搞開發建設、不能修道路……這就叫做第一種生態功能紅線。
第二種叫環境質量底線。比如說空氣，現在霧霾這麼重肯定突破了我們的底線，突破了紅線的，是不合適的。如空氣中的PM2.5，比較適合人類生活生存的隻有75微克這麼一個界線。
第三個就是資源消耗的上限。很多自然資源的消耗不能無限制地增長，比如煤炭，就國家來講大概就是40多億噸，這個上限再不能多了，多了就隻能硬性地限制不准使用，要用其他的能源方式來替代。
第四個就是我們所說的污染物排放總量。比如，現在我們已經設定了二氧化硫等幾種主要污染物指標，也就是劃定紅線。每年不但不能突破那個線，還要往下減，將來根據需要，還要劃定上限，對於一個國家來說，要想發展經濟，必須削減原來排放污染物的量才能上新項目。這就是劃定生態紅線的本質含義。
目前，關於生態紅線在制度建設層面、技術流程等方面都已經逐步完善，不用擔心它會虎頭蛇尾。
南方日報：《決定》提到生態補償，下一階段將如何深入推廣這項政策？
夏光：生態補償制度以后應更加注重賠償性的補償。按照生態補償、生態公平、環境公平的原則，國家將會進一步研究制定區域間上下游橫向的賠償性補償。這種賠償性的制度既可保証環境的公平，也可增加上游治理污染的動力。
生態文明是一種重要的治國理念
我們通常講生態文明的時候，總認為生態文明建設主要是搞好綠化、治理污染、改善環境，實際上我們可以看到生態文明建設的重心是落在文明上，是人類對於大自然要有文明的行為，也就是說，建設生態文明不僅是一場改造自然的工程，也是一場改造社會的工程。
南方日報：《決定》提出“實行資源有償使用制度”。有觀點認為，要實行費改稅，逐步將資源稅擴展到佔用各種自然生態空間。費改稅的積極意義在哪裡？備受關注的環境稅是否處於呼之欲出的階段？
夏光：環境稅具體什麼時間開征還不知道，但對它的研究已經比較成熟，可以說已經處於呼之欲出的階段。
費改稅，如二氧化硫、氮氧化物等都是污染物，目前對此實施的是排污收費，具體由環保部門來執行，企業排放的污染物多，就多給政府交點錢。改革以后，由現在環保部門收費改為通過稅收系統征收稅，費用標准預計跟現在的費用是差不多，更加規范，國家法定了，稅的剛性比較強。
南方日報：《決定》首次確立了生態文明制度體系，從源頭、過程、后果的全過程，闡述了生態文明制度體系的構成及其改革方向、重點任務。對於環保部的工作提出什麼新的要求？
夏光：應該說，提出了很重要的要求。環保部需要反思，需要重新考慮。我們過去提到加強環境保護能力的時候，第一是加強監測體系，第二是加強執法體系。現在看來需要提出第三個體系，就是政策研究體系、政策制定體系。
如果這3個體系都同時加強，就將構成三位一體的環境保護基礎能力，會促使我們把工作重心、思維方式更多地轉移到環境保護的制度建設上來。
南方日報：推動生態文明建設，你認為難點在哪裡？
夏光：首先我們要理解，生態文明是一種重要的治國理政的理念和方法，其次生態文明要是一場深刻的社會改造運動。我們通常講生態文明的時候，總認為生態文明建設主要是搞好綠化、治理污染、改善環境，實際上我們可以看到生態文明建設的重心是落在文明上，是人類對於大自然要有文明的行為，也就是說，建設生態文明不僅是一場改造自然的工程，也是一場改造社會的工程。
它的價值不僅僅在於改變生態環境，而是要改變人。生態文明的重心是放在文明上面，它要建設的是人的價值觀念和行為方式，我們把它具體化、平實化后，就是要把生態不文明的行為給找出來，並把它克服，這就是建設生態文明。生態文明是一個重大的社會改造運動，它的價值不僅僅在於改變生態環境，而是要改變人。使社會形成自我調適、自我完善的社會功能，孕育一個綠色的世界。(記者 龍金光 實習生 鄒小玲 北京報道 統籌：王暉輝)
(來源:南方日報)
