我国重污染天气应急管理亟待完善

记者采访了解到，在重污染天气频现的情形下，各地应急响应取得了初步成效。但是，重污染天气的应急管理仍存在预案定位不准、预案衔接不够、预警发布滞后、响应措施“一刀切”等一系列问题，难以真正发挥应急作用。

空气重污染状况不容乐观

应急响应成效初显

记者从环保部获悉，2013年以来，我国连续出现了几次持续大范围的重污染天气，尤其是2013年11月，先后有25个省(区、市)出现不同程度的重污染天气，京津冀及周边地区首当其冲。

根据监测部门相关数据，2013年空气质量相对较差的前10个城市，有8个在京津冀及周边地区，其中河北占了7个，即邢台、石家庄、邯郸、唐山、保定、衡水和廊坊。2014年上半年，京津冀及周边地区首批实施空气质量新标准的39个城市空气重污染状况不容乐观，京津冀13个城市平均超标天数比例为63.6%，远远高于全国39.7%的平均水平。

今年上半年环保部应急办对全国重污染天气应急管理工作进行了调度和分析。从全国看，各地把重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，成立应急指挥部，明确了任务分工，建立了工作机制，取得初步成效。重污染天气应急预案编制工作已全面启动，截至2014年4月底，全国20个省(区、市)和194个地级市已经编制实施了重污染天气应急预案。

记者从环保部了解到，2013年10月1日至2014年4月30日期间，全国共发布了181次重污染天气预警，京津冀共发布了95次预警，其中蓝色预警24次，黄色预警64次、橙色预警7次，占全国的52%。重污染天气应急响应不但初步起到了“削峰降频”和社会宣传的作用，而且促进了城市管理水平和污染治理水平的提高。工业企业随意冒烟现象得到了一定程度的遏制，施工扬尘监管制度更加完备，秸秆焚烧、垃圾焚烧现象得到了控制，一些中等城市的卫生清洁度大幅提升。

预案衔接性不够

减排措施“一刀切”

记者采访了解到，重污染天气应急管理还存在一些不足，特别是重污染天气应急预案尚不完善。

一是，预案定位不准、重要概念模糊。有些地方将政府专项预案等同于部门预案，由环保部门印发。不但对重污染天气概念理解不一致，预案中出现了“灰霾”、“雾霾”、“城市空气污染”、“严重大气污染突发事件”等多种表述。而且将技术手段等同于决策，监测、预测、预报和预警等概念模糊。

二是，预警能力不足，预警制度不完善。主要表现为预警比例不高、预警发布滞后、预警级别偏低。2013年11月至2014年3月，京津冀地区除北京预警比例接近80%以外，其他城市的预警比例均在20%至60%之间。同时,没有实现提前预警和提前响应，基本上都是重污染天气出现后才采取响应措施。

三是，响应措施的操作性不强，措施力度不够。一些地方没有开展污染源解析工作，响应措施针对性不强。一些城市预案中仅规定了总的减排比例，没有进行具体分解落实。而且强制性减排采取简单的“一刀切”模式，一些如玻璃、焦化等工艺连续性强的行业企业，停产限产需要较长时间调试，不能做到令行禁止。同时，响应措施的配套设施政策不健全，对于担负供暖任务的燃煤电厂最低负荷、机动车限行公共交通配套能力、建筑工地停工后民工的疏导等考虑不周。

四是，预案衔接性不够，体系不健全。全国已发布实施的214个政府预案，只有82个制定了配套的部门专项实施方案，占总数的36.6%。其中预案之间相互支撑不够，一方面预案与上下级预案及周边地区的预案缺乏衔接，另一方面政府预案和部门专项实施方案和企业具体操作方案缺乏衔接。例如，很多地方部门制定的部门专项实施方案过于原则，没有将政府预案中的“做什么”细化为“谁要做”、“何时做”和“如何做”;环保等重点部门没有专项实施方案;一些重点企事业单位操作方案缺失，没有将减排任务分解落实到具体的工艺、车间和人员，没有详尽的程序、严密的流程、配套或备用方案、应急响应记录等。

完善预警应急体系

响应措施因地制宜

记者采访中了解到，保定市在环保部应急办和河北省环保厅的大力指导下，以及环保部环科院、规划院和中组部“千人计划”pm2.5特别防治小组提供的技术支持下，经过多次论证、反复修改以及桌面推演，对重污染天气预案进行了修编，逐步完善了重污染天气应急管理工作。

环保部有关负责人表示，保定新修编的重污染天气应急预案，强化了系统性，体现了科学性、衔接性、可操作性和灵活性，为优化预案积累了经验。不但预警体系更加合理，体制保障更加有力。而且预警理念有重大突破，应急响应的可操作性有本质改善，预案横向、纵向的衔接更加清晰，应急措施落实有了根本保障。 首先，由过去的概念模糊转变为预警、响应及解除全过程各个环节清晰易行，增强了预案的可操作性。保定市副市长杨宝东表示，新修编的重污染天气应急预案对各类预警划分、科学术语表述等分别进行了调整，使预警分级情形描述更实际、内容更全面。同时，确定了监测、预报、会商、预警信息发布、预警级别调整、预警解除整个工作流程，对每个环节进行了详细规定。在“响应部分”重点强化了各部门响应方案的内容，使各部门不但知道“做什么”，还知道“怎么做”、“谁去做”、“什么时间做”。

其次，由过去的被动响应转变为提前两天预警和预警即响应，增强了预警的科学性。保定市环保局有关负责人表示,保定根据中组部“千人计划”pm2.5特别防治小组研发的提前5天预测空气质量指数趋势的成果，以及气象部门提前5天预报天气的情况，在“预警信息发布时间”部分，分别规定了预警信息提前2天发布、提前1天发布，以及未提前发布而出现了重污染天气时的紧急发布，为各项响应措施的准备和落实提供充足的时间。

三是，由过去的对企业关停限产“一刀切”转变为现在的“一厂一策”、“一厂一案”，增强了预案的针对性。杨宝东说，保定市充分考虑社会经济承受能力、企业减排空间以及民生问题。在三级及以上应急响应措施中，电力、水泥行业实行“一厂一策”，根据实际生产状况，通过优化治理工艺措施实现减排;造纸、印染等其他行业实行“一厂一案”，通过轮流停产措施实现减排。

此外，由过去的部门操作转变为政府主导，形成了较为完善的体系，增强了预案的完整性。保定市环保局有关负责人表示,保定市新修编的重污染天气应急预案形成了政府与部门紧密配合的体系。不但打破了各县市应急预案照抄市级或同级预案的老路，而且明确了格式、内容，使整个预案系统有机衔接，更加完整。其中,企业操作方案根据行业特性，规定了限排措施、减排量和应急响应的各个细节。

同时，保定建成了与周边城市协调联动的体系。修改后的重污染天气应急预案形成了横向到边、纵向到底、全面覆盖、协调联动的预案体系，在预警响应措施等方面与周边省市应急预案和实施方案对缝衔接，便于配合更大区域同步取得综合成效。