我国环境公益诉讼面临诸多挑战

　　近年来，我国环境污染问题日趋严重。环保部日前发布的《2013年中国环境状况公报》显示，74个实施空气质量新标准监测的城市中，仅有3个城市达标；长江、黄河等10大水系的国控断面中，9%的断面为劣五类水质。4778个地下水监测点位中，较差和极差水质的监测点比例为59.6%。而今年4月发布的《全国土壤污染状况调查公报》也指出，我国土壤超标率为16.1%。

　　与此同时，环境污染犯罪案件也不断增加。据报道，最高人民检察院6月12日通报，从2013年6月至2014年5月，全国检察机关共批准逮捕涉嫌污染环境罪案件459件799人，起诉346件674人。相比2012年至2013年同期的批准逮捕56件116人、起诉49件145人，案件数量有了大幅提升。

　　此外，由于环境纠纷具有后果显现潜伏期较长、人与环境双重受害等特点，使得其审批具有不同于普通纠纷的特殊性，因此集中化审理、专业化审判的环境保护法庭应运而生。

　　然而，这些环保法庭的设立并没有很好地解决环境纠纷的困境，甚至面临着“无案可审”的局面。

　　“无案可审”的尴尬

　　公开资料显示，在环保法庭相继成立的同时，由于相关司法制度改革不配套，大量试点法庭面临无案可审的窘境。业内人士介绍，自1996年以来，我国环境群体性事件一直保持年均29%的增速。“十一五”期间，我国环境信访30多万件，行政复议2614件；而相比之下，行政诉讼只有980件，刑事诉讼只有30件。

　　在2014年7月举行的生态文明贵阳论坛上，最高人民法院环境资源审判庭庭长郑学林说，2011年到2013年，全国各级法院受理的环境资源案件一年也就3万件左右，包括刑事、民事、行政各类案件，但与全国法院每年1000多万件案件相比，这个量实在太少，而且很多案件进入不到诉讼程序，比如环境公益诉讼，很多法院根本不受理，面临法律制度不健全、不完善的问题。

　　同时，“环境官司”也未能更多地走进法庭。以2013年贵州各级法院审理的环境案件为例，全省共审结涉生态环境保护民事、刑事、行政案件1547件，同比上升4.25%。

　　而环境案件以刑事、行政案件为主，民事案件仅占4%。其中，环境案件仅占同期全省案件总数的0.4%，个别地区甚至无一起环境民事案件或环境行政案件，环境纠纷进入诉讼程序的案件更为稀少。据统计，环境行政执法机关受理的环境矛盾纠纷是同期进入诉讼程序的15倍。

　　诉讼面临诸多挑战

　　一直以来，环境公益诉讼是环保法庭受到“冷落”的主要原因。诚然，诉讼是一项复杂、高成本的活动，对当事人的诉讼能力，尤其是资金保障和法律专业能力有着较高要求。然而，根据中华环保联合会与国际自然资源保护协会联合组织的一项调查显示，我国环保个体、组织的资金保障和法律专业能力总体较低，多数不足以满足环境公益诉讼的要求。

　　一方面，环境公益诉讼成本动辄数十万元，需要鉴定时还会有更大数额的鉴定费支出，对大部分环保组织来说，环境公益诉讼成本过高。以我国的环保组织为例，据不完全数据统计，接近一半的环保组织年度经费预算不足50万元，大部分环保组织的年度预算都在100万元以下。只有4%的环保组织认为，环境公益诉讼成本不是问题。而41%的环保组织认为，环境公益诉讼成本超过了自身的资金承受范围。还有48%的环保组织认为，环境公益诉讼成本勉强尚能承受。

　　另一方面，诉讼的关键是证据和法律适用，这都要求环保组织配备法律专业人员。然而，调查显示，尽管73%被调查的环保组织都有法律专业人员，但是其大部分都是志愿者，而非从事环境法律服务的专职工作人员，投入到环境公益诉讼中的时间和精力难以保证。而且，调查还显示，有48%的环保组织没有专门的法律业务部门。

　　可见，除了个别环保组织外，绝大部分环保组织的诉讼能力都比较低。环保组织对有关环境公益诉讼的立法了解不够，也可以作为环保组织法律业务能力不足的佐证。调查显示，接近60%的环保组织对民诉法和环保法的环境公益诉讼条款并不了解。

　　放宽主体范围过小

　　其实，环保法庭环保案件少，环保公益诉讼则更为稀疏。昆明中院环保法庭成立5年来，仅审理了6起环境公益诉讼案件。

　　贵阳中院环保法庭在公益诉讼案件受理方面，依旧走在全国前列。在过去5年中，贵阳中院环保法庭审结重大环境公益诉讼案件占到全国总数的一半，但这一半的数字仅仅是13件。

　　事实上，诉讼主体范围过小，已被业界不少人归为环保公益诉讼“冷清”的主要原因。而这一议题更在环保法修正的过程中被推入舆论的风口浪尖。

　　尽管，新民诉法中规定了公益诉讼，但在现实中，作为长期关注并实践环境公益诉讼的环境保护公益组织，在面对污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，试图提起公益诉讼时，依然面临着诸多的掣肘和困境。

　　“环境问题具有区域性，往往是当地的公众和环保组织更关心当地的环境，当地的环境问题也更大程度上关乎当地人的环境权益，因此，将当地的公众和环保组织排除在环境公益诉讼主体之外显然有失公允。”冯永锋说道。

　　按需选择设立环保法庭

　　在我国，环境司法保护的大门刚刚打开，但由于环保法庭和环保公益诉讼是一项全新事物，没有成熟经验可供借鉴，实践中由于现行法律缺乏对一些关键问题的明确规定，制约了环保审判工作的开展，致使环保法庭门庭冷落。

　　“目前,全国十余个省已设立专门环保法庭,从高院、中院到基层法院再到环保法庭的建设,都有非常大的进步。从司法实践来看,以贵阳、无锡等地为代表的环保法庭进行了很好的尝试。”北京大学教授汪劲说。

　　“没有必要全面推广环保法庭,应根据需要有选择性地设立环保法庭。”汪劲还介绍道,可选取具有地域特点或者经济发展特点、问题特点的中院,采取指定管辖方式设立环保法庭。研究跨地域的专属管辖,特别是在当前水危机、水污染严重背景下,对流域和水污染破坏案件、水资源保护应当加强。

　　同时，武汉大学教授王树义表示，我国环保法庭设置的特点是“一头大一头小”,一是都设在地方,二是高级法院设得少,基层法院多。他建议,根据具体的国情，可大致仿海事法院设立环保法庭。毕竟，环境法院最初要解决的还是跨行政区域的案件管辖问题。

　　环保法庭可循云南模式

　　针对这些前行路上的“拦路虎”，云南省高院则对所受理的环境案件主体进行明确分类：《中华人民共和国刑法》分则中涉及破坏生态环境保护、生活环境犯罪行为的刑事案件；因犯罪行为或者结果涉及环境保护的刑事案件；其他破坏环境的刑事案件。环保法庭受理涉及生态环境保护、生活环境的侵权、损害赔偿民事案件。环保法庭在行政案件上受理：涉及水土、山林保护而产生的行政案件；涉及水资源保护而产生的行政案件；行政机关不履行环境保护职责产生的行政案件；其它涉及生态环境和生活环境而产生的行政案件。环保法庭受理民事、行政环保公益诉讼案件。

　　这一规范，意味着在今后，不论是河流、湖泊、山林等生态环境受到污染，还是与老百姓生活息息相关的小区环境遭到破坏，大家都可以拿起法律武器；而且在对环保部门滥用职权、渎职等违法行为也制定了相应的关卡。

　　同时，云南在环境公益诉讼主体和受案范围上作出了明确的界定：环保公益诉讼为特定国家机关或者组织为维护环境公共利益向人民法院提起的民事、行政诉讼。也就是说，在云南，检察院及在我国境内经过依法登记的，以保护环境为目的的公益性社会团体可以作为环境公益诉讼的原告向人民法院提起环保公益诉讼。

　　为避免引发滥诉情况，法院暂不受理公民个人作为原告向法院提起的公益诉讼案件，但公民个人可以向有关部门举证反映，通过有关部门和环保组织来提起公益诉讼。