反思电改初衷：销售电价交叉补贴最严重

2002年国务院下发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号文件)，这份文件被称作电改“5号文”，也被看作是电改的起点。深化电力体制改革真正开始工作则以2013年4月国家发改委体改司发布2013年度研究课题招标公告为标志，其中就包括售电侧电力体制改革研究，并最终由中国电力投资集团公司中标承担相应研究任务。2014年则进一步进入到方案制定，征求意见和讨论阶段，这是目前大家最关注的。

讨论电力体制如何进行改革，有必要梳理一下改革的目的，即我们为什么需要电力体制改革。

电力体制改革其实是整个能源体制改革的一部分，或者更大地说，是整个经济体制改革的一部分。经济体制改革最核心的目的就是解放生产力，释放社会创造财富的潜力，用经典政治经济学的话讲，就是“经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础”。本质上，就是现在的体制对生产力产生了阻碍作用，所以才需要进行改革。对于电力体制而言，则是因为其束缚了电力行业的发展，对经济发展和人民生活产生了不良影响，所以才需要改革。

电力行业是国民经济的基础产业，主要为国民经济其他行业服务。在目前国内外经济交流日益频繁以及环境资源日益紧张的局面下，电力行业在提供服务时除了以前经常提到的需要满足“安全”和“经济”这两个要求外，现在至少又新增了两个要求，即“环保”和“低碳”。但要想同时实现这些目标并不容易，这些目标之间是有冲突的。

电力行业提高安全、环保、低碳方面的要求需要付出代价，经济性要求就达不到，同时安全、环保和低碳之间可能也存在一定冲突，比如安全就要求电力行业充足、稳定的提供电力，而低碳则要求发展可再生能源。环保要求电力行业大规模投运污染物防治装置，这些装置运行又会导致能耗增加，加大温室气体排放。

一个理想的解决方案是利用可再生能源技术解决电力网的储能问题，既安全又环保、低碳，但这也是最昂贵的方式。事实上全世界也只有少数几个国家可以实现“安全，环保，低碳又相对经济”，大多数国家只能在“昂贵且安全”和“便宜且不安全”之间进行选择。中国目前的电力行业只能在上述目标间进行权衡，找到适合国情的电力行业布局。

但在现行电力体制下，要进行这种权衡却不太容易。现行电力体制最主要的特征就是电网公司统购统销，发电企业和电力用户都面临单一交易对象。这就导致发电企业和电力用户彼此之间互相隔离，电力用户不理解由于安全、环保和低碳要求导致的价格上升而抵制电价提高，发电企业用于相应领域的成本也没有办法及时回收。

这就带来一系列问题，主要包括：

1、交叉补贴日益严重。中国目前基本上是销售电价交叉补贴最严重的国家，居民电价偏低，工业商业电价偏高。这其实并不是居民无法承担更高的电价，而是现行这种隔离体制导致居民对电价调整的不理解，既然无法调整居民电价，则只能对工业商业电价进行调整。但这种成本其实最终仍由居民承担，只是更隐性而已;

2、备用电厂问题日益突出。发电效率更高的方式应该是大容量、集中式发电，小容量、分散式发电效率要低很多，但由于工业商业电价不合理，对于那些电力需求较高的工业企业而言，则只能转而追求自建自备电厂，自备电厂只能采取小容量、分散式的发电形式，无形中大大增加了污染和气候问题;

3、火电和可再生能源矛盾日益显现。电力行业应该追求更环保和低碳的发电方式，比如可再生能源，但可再生能源需要和常规电源配合利用才可以达到安全需求。而在目前面对电网单一购买者的情况下，双方都只能争取更多的发电利用小时，而不是互相配合利用，导致可再生能源和常规电源双输的局面：一方面可再生能源弃风弃光不断严重，另一方面常规电源利用小时数不断下降。

因此要想推动电力行业真正朝着合适的目标前进，不改变现行电力体制是不可能的。那什么样的电力体制才是合适的呢?如前所述，目前的障碍和问题其实都是发电企业和电力用户互相隔离所造成的，所以合适的电力体制就是让发电企业和电力用户建立起联系，一方面让电力用户理解电力行业为安全、环保、低碳需要付出的代价，另一方面也让发电企业在相关领域付出的努力和成本能够得到相应的补偿。

这就需要改变电网统购统销的现行电力体制，让电网不再参与电力交易，回归到只负责提供输配电服务的角色。为实现这一点，可能需要做到以下几个方面：

1、电网需要制定独立的输配电价，其通过提供输配电服务获取收入，收入水平需要受到严格监管;

2、售电部分需要开放，大用户可以参与直接电力交易，小用户或者居民则通过售电公司参与;

3、交易中心需要独立，提供发电企业和电力用户的直接交易平台，同时通过配额制等方式保证可再生能源利益;

4、调度中心需在电网公司内部，保证输配电安全，同时通过经济惩罚等手段引导电网公司消除网络阻塞问题。