用市场机制推进污染物减排

《意见》指出，排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容，将对更好地发挥污染物总量控制制度作用，在全社会树立环境资源有价的理念，促进经济社会持续健康发展产生积极影响。

《意见》明确，建立排污权有偿使用制度，要严格落实污染物总量控制制度，试点的污染物应为国家作为约束性指标进行总量控制的污染物，试点地区也可选择对本地区环境质量有突出影响的其他污染物开展试点。要合理核定排污权，试点地区不得超过国家确定的污染物排放总量核定排污权，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权。要实行排污权有偿取得，规范排污权出让方式，加强排污权出让收入管理。排污权使用费由地方环境保护部门按照污染源管理权限收取，全额缴入地方国库，纳入地方财政预算管理。排污权出让收入统筹用于污染防治，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用。试点地区财政、审计部门要加强对排污权出让收入使用情况的监督。

针对加快推进排污权交易，《意见》提出，要规范交易行为，控制交易范围，排污权交易应在自愿、公平、有利于环境质量改善和优化环境资源配置的原则下进行，交易价格由交易双方自行确定。要激活交易市场，试点地区要积极支持和指导排污单位通过淘汰落后和过剩产能、清洁生产、污染治理、技术改造升级等减少污染物排放，形成“富余排污权”参加市场交易;建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。

《意见》要求，试点地区地方人民政府要加强对试点工作的组织领导和服务保障。试点地区要及时公开排污权核定、排污权使用费收取使用、排污权拍卖及回购等情况以及当地环境质量状况、污染物总量控制要求等信息，确保试点工作公开透明。对于超排污权排放或在交易中弄虚作假的排污单位，要依法严肃处理，并予以曝光。各地区、各有关部门要充分认识试点工作的重要意义，妥善处理好政府与市场、制度改革创新与保持经济平稳发展、新企业与老企业、试点地区与非试点地区的关系，把握好试点政策出台的时机、力度和节奏，因地制宜、循序渐进推进试点工作。

2017年底基本建立排污权有偿使用制度

指导意见提出，到2015年底前试点地区全面完成现有排污单位排污权核定，到2017年底基本建立排污权有偿使用和交易制度，为全面推行排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

“这是我国首次明确该方面的时间表，说明我国将更多通过市场机制选择最有效率的方法，推动节能减排和生态文明建设。”环境保护部环境与经济政策研究中心主任夏光说。

排污权是指排污单位经核定、允许其排放污染物的种类和数量。指导意见指出，建立排污权有偿使用和交易制度，是我国环境资源领域一项重大的、基础性的机制创新和制度改革，是生态文明制度建设的重要内容。

国家行政学院经济学部副主任董小君说，市场化的产权交易已成为国际节能减排的主流方式。我国的排污权有偿使用和交易制度仍处于起步阶段，让企业通过市场化途径削减节能减排压力，使购买排污权的企业能扩大再生产，出售排污权企业获得资金支持，就能使节能减排成为企业的主动行为。

不得为不符合国家政策的排污单位核定排污权

我国从2007年开始推进排污权有偿使用和交易试点，目前已有十余个省份作为国家级试点单位，一些省份也自行选择部分市(县)开展试点。

夏光说，在试点过程中暴露出一些问题，包括对市场手段搞环保不熟悉，习惯于用行政命令的办法;很多试点工作仍然是政府在推动，市场机制发挥不够充分;市场规模总体仍然较小;存在很多技术性操作问题;很多地方拿排污权交易做旗帜，实际上干别的事情，还存在很多不规范操作等。

“指导意见对不规范操作进行限制和指导，这是对制度的完善。”他说。

指导意见明确，不得为不符合国家产业政策的排污单位核定排污权，提出建立排污权储备制度，回购排污单位“富余排污权”，适时投放市场，重点支持战略性新兴产业、重大科技示范等项目建设。

董小君说，给予多少排污权，就意味着该行业发展空间有多大。通过排污权约束淘汰落后产能，支持战略性新兴产业，体现了国家产业结构调整的思路。

进一步明确政府监管范围和职能

指导意见进一步明确了排污权使用费的收取、监督、使用，并对试点地区地方政府的组织领导和服务保障工作提出了要求。

夏光说，进一步明确政府的监管范围和职能，有利于充分发挥市场“看不见的手”和政府“看得见的手”的作用，并督促地方政府主动作为，为完善并全面推进排污权有偿使用和交易制度奠定基础。

他预计，指导意见的出台将对市场产生一定震动作用，在加速推进节能减排的同时，很多企业将从中获得商机。