李佐军
应构建统一协调的节能减排管理体制框架。继续深化“大部制”改革，促进部门间职能的优化整合，构建一个责权利分明、各部门协调配合、各主体功能充分发挥的高效、廉洁、公正的节能减排管理体制框架。建议加快组建能源部，形成由国家发展改革委归口管理，环境保护部和能源部主要负责，其他部委协助配合的部门组织架构。
有些与节能减排管理相关的立法严重滞后，亟需重新修订。以《环境保护法》为例，由于它是计划经济背景下的产物，缺乏对环境保护的市场机制考虑；同时，该法涉及的管理机构众多，但对各部门职责界定不够清晰，导致具体执法过程中经常产生职责交叉和相互推诿的问题。
迫切需要出台一部专门的“节能减排管理机构组织法”，通过法律明确界定节能减排管理机构的基本组织形式、行政权的范围、行政组织的规模等，以保持机构的稳定性和连续性。
建立和完善节能减排管理体制，是建立节能减排长效机制的重要组成部分，是保障“十二五”节能减排目标顺利实现的制度前提。近些年来，我国节能减排管理体制建设取得了一定的进展，主要体现在以下四方面：一是设立了一系列专门应对气候变化与节能减排的管理机构；二是通过“大部制”改革加强了节能减排管理机构；三是推进了节能减排相关法律制度体系的建设；四是积极开展了节能减排试点工作。总的来说，目前我国已初步建立了国家应对气候变化与节能减排领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责的节能减排管理体制基本框架，但与目标要求相比仍然存在一定差距。笔者试图对我国现行节能减排管理体制存在的主要问题和面临的主要难点进行剖析，以期为完善我国节能减排管理体制提供相关的政策建议。
机构设置随意性较大 职能配置重复交叉
问题一，节能减排管理机构的设置。一是节能减排管理机构的设立和取消随意性较大。以环保部为例，从1982年在城乡建设环境保护部中内设环境保护局，到1988年从建设部分离出来成为国务院直属机构，以及1998年国家环境保护总局升格为正部级机构，再到2008年组建环境保护部并成为国务院组成部门，这一系列的变化虽然体现了国家对环境保护工作的日益重视，但同时也反映出我国节能减排管理机构法律地位不稳定的现实。二是节能减排管理机构各部门间缺乏有效的协调沟通机制。我国虽然于2010年在国家应对气候变化与节能减排领导小组框架内设立了协调联络办公室，以加强部门间的协调，但由于历史原因形成的部门利益格局，使得相互之间协调沟通存在不少困难。
问题二，节能减排管理职能的配置。一是各部门间职能配置存在重复交叉、职责不清现象。一方面，我国在节能减排管理机构的设立和调整过程中，只注重对新机构的授权，而没有撤销或没有完全撤销原部门的相关职能。如在环境监测方面，环保部、农业部、水利部都建有环境监测网，且对同一对象的监测数据有时会互相矛盾；另一方面，我国现行管理体制中管理主体众多，分散在发展改革委、环保部、国土资源部、财政部、工业与信息化部、国家能源局、国家林业局等职能部门，但由于统管部门与分管部门间的职责分工不明确，容易导致管理缺位、错位和越位。二是中央与地方的关系未理顺，在一定程度上阻碍了节能减排相关政策的贯彻执行。以环境管理体制为例，由于我国一直实行的是条块结合的管理体制，地方环保机构接受同级政府和上一级环保部门的双重领导，但地方政府对同级环保机构享有财政经费权和人事任免权，而中央一级的环保部门仅享有业务指导权，使得中央对地方的监督效力不够，往往导致地方政府为追求经济发展而忽视环境保护。
问题三，节能减排管理体制运行的机制。一是节能减排管理机制和手段单一。目前我国的节能减排管理手段主要以行政手段或指令性控制手段为主，如节能减排目标责任制、“三同时”制度等，市场化、社会化的管理手段相对较少，目前碳交易市场也仍处于试点过程中。行政手段由于强制性、高效性、易监督性等特点在完成节能减排目标方面作用明显，但随着市场经济的发展，其管理成本高、激励弱和随意性强的弊端也逐步显现。以“十一五”时期为例，中央通过将节能减排绩效与地方政府考核相挂钩的行政命令方式来约束地方政府进而约束重点企业，但由于地方高耗能企业的生产规模与地方财政收入直接挂钩，又缺乏相应的落后产能退出机制，使得企业和地方政府节能减排动力不足，出现“数字节能”和“数字减排”现象。二是节能减排管理缺乏公众参与机制。无论是在节能减排立法方面，还是在节能减排管理方面，我国都主要是政府主导，缺乏社会公众和非政府组织的积极参与。以能源行业为例，由于缺乏有效的法律程序制约，强大的行政权力与强势的能源巨头，可以在不经过民主论证和公众参与的情况下，自行决定能源规划、政策制定和重大项目审批，从而操控国家的战略资源。此外，公民的环境知情权、环境参与权、生命健康权也未得到有效保护，使得我国节能减排的管理缺乏有效的外部监督，容易滋生以环境污染换取经济利益的短视行为。
现有监督机制难以有效约束节能减排主体
难点一，既有部门利益格局短期内难以打破。我国目前节能减排管理中存在的各部门间管理职能交叉重叠、多头管理，以及管理缺位、越位的问题，主要是由于长期以来形成的部门间利益分配格局难以改变造成的。以能源行业为例，2008年“大部制”改革中呼声较高的能源部最终没能推出，转而批准成立国家能源委员会和组建副部级的国家能源局，主要也是因多方利益难以平衡而形成的一种折中方案。能源行业长期处于电监会、发展改革委、商务部等部委的多头监管中，且又受中石油、中石化、国家电网公司等大型能源企业的制约，多方力量的制衡使得涉及既得利益的市场化改革举步维艰。各部门对投资、价格、生产规模等权力竞相争夺，但对项目的事中事后监督与管理，对环境质量、资源保护等职责却相互推诿，使得政府公共政策制定成本高、周期长，但效率却相对较低。
难点二，中央权益与地方利益的矛盾不好协调。在节能减排过程中，中央和地方权益博弈的核心是中央节能减排的政策要求与地方政府GDP的利益诉求之间的矛盾。中央政府更多的是考虑通过节能减排实现科学发展，谋求全社会长期福利的最大化。而地方政府出于发展本地经济的冲动，往往会选择以牺牲部分环境利益来换取经济增长，消极执行或不执行中央的节能减排政策。如许多地方的高耗能行业（火电行业、钢铁行业、水泥行业等）的节能减排政策执行受到阻碍，甚至出现一些地方政府直接干预环境和安全执法的现象，主要就是受到以GDP为导向的政绩考核机制的影响。
难点三，行政管理体制改革中的“路径依赖”较难突破。在节能减排管理体制方面，我国仍保留着一些传统计划经济时代的观念和做法，主要体现在以下两方面：一是政府职能还未实现从“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”转变，环境保护、节能减排等公共服务职能虽然逐渐得到重视，但目前仍处于弱势地位，在许多地方仍存在环境保护让位于经济发展的现象；二是我国节能减排管理体制在运行机制方面暴露的诸如管理手段单一、公众参与机制缺失等问题，也与行政管理体制改革不彻底密切相关。市场手段、法律手段等在我国的重视程度还不够，行政命令、强制性手段仍然占据主导地位；公众参与、民主评议、非政府组织协调配合的多元化社会管理机制还没有建立起来，导致节能减排政策的制定和实施难以体现民众的意愿。
难点四，现有监督机制难以对节能减排主体实行有效约束。 我国虽然建立了节能减排考核指标体系，严格落实了节能减排目标责任，但是缺乏对节能减排实施的有效监督和管理，违法违规行为难以及时得到处罚与纠正。以减排监督管理为例，目前我国虽然在环保部设立了环境监察局，并成立了六大区域环保督查中心，初步形成了区域环境保护督查的新体系。但由于区域督查机构的执法缺乏高规格的法律、法规依据，加之与国家环保部以及地方环保管理部门的关系尚未理顺，职能分工不明确，使得区域环保督查中心的身份地位模糊不清，影响了其督查工作的有效开展。一方面，环境保护部并没有给予区域环保督查中心独立的决策自主权；另一方面，地方政府担心区域环境督查中心的监管会阻碍地方经济增长，往往也会对区域环保督查机构采取抵制或不合作的态度，导致环保目标与责任难以落实。
难点五，相关法律法规不能满足节能减排管理的需要。一是节能减排管理体制的机构设置、职责、编制等缺乏法律约束。目前在中央一级缺乏一部专门的“节能减排管理机构组织法”，在地方也没有关于节能减排管理机构设置的专门法规和规章。现有的机构设置、职责分工、人员编制主要以“三定”方案为依据，但“三定”方案并非法律规范文件，对不同部门的职责设定容易出现交叉重叠和矛盾冲突等问题。由于缺乏法律的约束，也会导致机构设置的稳定性较差，变动频繁。二是有些与节能减排管理相关的立法严重滞后，亟需重新修订。以《环境保护法》为例，由于它是计划经济背景下的产物，缺乏对环境保护的市场机制考虑；同时，该法涉及的管理机构众多，但对各部门职责界定不够清晰，导致具体执法过程中经常产生职责交叉和相互推诿的问题；此外，现行环境保护法未起到统领环境资源法律体系的作用，其内容仅局限于污染防治，缺乏对自然资源和生态保护的系统规定。三是节能减排管理的各项立法之间缺乏系统性和整体性，有些立法内容甚至相互矛盾。以能源立法为例，我国能源行业主要有四部单行法，《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》，但这些法律由不同的部门制定，且是在不同时代背景下出台的，虽然其中有些法律经过修订，但彼此间仍相互割裂，甚至存在有些条款对立的问题。
构建统一协调的节能减排管理体制
首先，构建统一协调的节能减排管理体制框架。继续深化“大部制”改革，促进部门间职能的优化整合，构建一个责权利分明、各部门协调配合、各主体功能充分发挥的高效、廉洁、公正的节能减排管理体制框架。共分为四个层次：第一个层次是国务院层次，具体机构为国家应对气候变化与节能减排领导小组，它是节能减排管理体制的顶层机构，统筹协调与节能减排有关的一切重大事务。第二个层次是部委层次，建议加快组建能源部，形成由国家发展改革委归口管理，环境保护部和能源部主要负责，其他部委协助配合的部门组织架构。第三个层次是地方政府层次，包括省、市、县各级政府及其相关管理部门，与第一二层次具有对应性。第四层次是非政府层次，包括专家组织、煤炭、石油等能源行业协会、公众的参与等等。
其次，明确各部门的职责与分工。在节能减排事务中，由国家发展改革委负责国务院节能减排工作领导小组的具体工作，主要发挥综合协调功能。考虑到未来应对气候变化的需要，确定国家发展改革委为温室气体自愿减排交易的主管部门。环保部则主要负责重大环境问题的统筹协调和监督管理，承担污染减排方面的工作。应逐步将现有的林业、水利、海洋等部门的“生态化”职能纳入“大环保”管理体制中予以重构和完善，由环保部统一监管，提高环保部对国家战略、规划、政策和重大问题的决策能力、监督能力以及协调能力。能源部作为能源管理的主要部门，重点承担能源战略、规划和政策的制定，能源安全的保障、能源信息等的统计发布等职能。其他各部委如工业与信息化部、科技部、财政部、商务部、税务总局、中国人民银行、国家统计局、气象局等则在国务院应对气候变化与节能减排领导小组的统一指导下，发挥各自的优势，积极配合相关部门的工作。地方政府层面除设立与中央各部委对口的节能减排管理部门外，应通过加快推进碳交易试点等，推进节能减排管理的市场化改革与探索。专家组织和行业组织等则依托国家气候变化专家委员会等开展政策咨询研究，为政府决策提供政策建议。
第三，建立全方位的沟通协调机制。建立健全中央政府部门之间、中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府与非政府组织之间的沟通协调机制。一是在明确中央各部委职责和分工的基础上，以国家应对气候变化和节能减排领导小组框架内的协调联络办公室为依托，加强中央部委之间的分工协作和有效沟通；二是通过定期或不定期地组织地方政府相应管理部门的管理人员进行集中学习培训、中央政府部委赴地方调研等方式，加强中央政府和地方政府之间以及地方政府之间在节能减排管理方面的交流和学习；三是加强政府部门与非政府组织之间的沟通和协作，充分发挥公众、专家组织和行业协会等非政府组织的作用。
第四，完善节能减排法律制度体系。法律制度体系的建设和完善是保障节能减排管理机构高效运转的重要保障和基础前提。首先，迫切需要出台一部专门的“节能减排管理机构组织法”，通过法律明确界定节能减排管理机构的基本组织形式、行政权的范围、行政组织的规模等，以保持机构的稳定性和连续性。其次，要对节能减排管理领域现有的相关法律进行梳理，对不适应时代发展的法律进行废止或修订，目前最紧要的是尽快完成《环境保护法》的修订，发挥其统领环境资源法律体系的作用，并与污染防治等各单向法法律制度进行有效衔接，注重对环境资源的市场机制进行构建，注重解决各部门权力交叉重叠、职责缺位的问题等等。再者，加快节能减排重点领域的立法建设步伐，尤其要积极推动出台《能源法》，并在此基础上，对《煤炭法》、《电力法》等子法进行修改和完善。此外，应尽快建立区域环境管理的法规体系，明确区域环保督查中心的权力依据，理顺区域督查中心与环保部、各职能司局办以及各省级环保部门的关系。
最后，建立健全有效的监督约束机制。建立健全中央对地方的监督约束机制，首先要明确中央政府和地方政府在节能减排管理方面的事权。建议按照中央和地方的财税分配体制来划分中央政府和地方政府的节能环保和污染减排事权，实施一级财权、一级事权的节能减排责任制度。除跨界、跨流域的环境污染问题外，应将污水处理、废物处置等事务主要交由地方政府管理，中央政府则负责监管和协调。其次，继续在基层开展节能减排管理体制的垂直管理改革试点，探索强化国家对地方的有效监督，进而保证中央节能减排政策的贯彻执行。再者，应改革现有的地方政府政绩考核体系，将环境保护、节能减排等公共服务水平作为约束性指标纳入进来，贯彻落实地方政府环保问责制度，最终实现政府职能的转变。最后，应充分发挥区域环保督查中心的作用，在通过立法明确区域环保督查中心职责和权力的前提下，强化对地方政府的监督，增强国家层面的监管和协调能力。
